二、 服务行政
　　服务行政与“管制行政”相对应，传统的行政属于一种“管制行政”模式，管制行政以政府为中心，以“便于管理”为原则，以“命令”与“强制”为手段，从时间和空间两个维度严格限定一切社会组织和公民个人的行为方向与活动空间，剥夺了社会、企业和公民自由选择的权利与机会。政府成了社会的“主人”，高高在上地实施着对社会的管理，片面强调公民方的服从，最终过度的管制窒息了经济与社会发展的生机与活力，使社会缺乏自主性和能动性，抑制公众的积极性和创造性，也使政府背离了为公众服务的宗旨和目标。[2]现代行政塑造的是一种“服务行政”模式。服务行政将彻底抛弃旧的治民观念或“为民作主”的观念，确立为民服务和“由民作主”的观念，以社会公众的需求作为政府行为的出发点，把服务作为一种基本的理念和价值追求，政府将自己定位于服务者的角色上，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨，以提高服务质量为己任，以社会公众的满意程度为最高标准。相应地，作为规范政府权力、维护公民权利自由的法律，也在制度上切实保障服务观念贯穿于公共权力运作的全过程，严防政府凌驾于社会之上。正如有学者所言，“服务行政是人类行政模式的一种人性回归，是一种真正意义上的公共行政。”[3]
　　我国宪法第27条第2款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这从根本上确立了我国服务行政的基本理念和价值追求。不过，长期以来，人们在谈到政府的服务性时，往往把服务等同于政府的根本宗旨，等同于政府最终目的意义上的为人民服务，政府主要通过对社会的严格管理和控制来达到为人民服务的最终目的，忽视了政府自身还要履行具体的服务职能。虽然政府也有为公民提供服务的行为，但服务内容与方式等由政府单方面决定，而不是将服务建立在与公民协商、尊重公民选择的基础上，这容易使服务的供给与需求脱节，导致资源浪费。进一步转变政府职能，树立服务行政的理念，已经成为我国依法治国、依法行政进程中一个重要的现实课题。2004年3月国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》提出：经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。为此，要求各级政府和行政机关转变职能，深化行政体制改革，强化公共服务职能和公共服务意识，简化公共服务程序，降低公共服务成本，为社会公众提供方便、快捷、优质的公共服务。在全面推进依法行政的过程中，政府的服务理念在不断增强。首先，全面推进依法行政要求政府不仅是公共产品与公共服务的提供者，而且要求政府提供的信息要全面、准确、及时，行政管理要做到亲民、便民、利民。其次，在行政管理领域，出现了大量协商、合作性的行政行为，如行政指导、行政合同、行政给付、行政奖励等。这些新型的非强制性行政行为强调行政管理从指令性转向指导性，强调政府与公民的平等地位，强调政府对公民需求的回应，强调政府对公民的服务职能。政府角色这一转换是根本性的，有利于克服行政行为的强制性和单方性所带来的行政的僵化和低效，有利于政府从平等者身份的角度处理与公民的关系，有利于形成政府与公民之间的良性互动。再次，即便类似于行政处罚、行政许可、行政强制等强制性行政行为，也要通过体现便民原则的行政程序法来强化其服务职能，增强行政行为的可接受性。[4]

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