（二）目前行政法学界对行政规划的界定有不同的争论，不同的学者基于不同的思考方式对行政规划的内容、性质、作用等，提出了不同看法。比较具有代表性的有这样几种：
1、计划行为是指预先确定目标，以及设计为实现目标所需要的措施的行为。[3]
2、行政计划，是指行政权为了实现一定的公共目的而设定目标，综合地提出实现该目标的手段的活动。[4]
3、行政计划系指行政机关为将来一定期限内达成特定之目的或事先一定之构想，是前就达成该目的或实现该构想有关之方法，步骤或措施等所为之设计与规划。[5]
4、行政规划，也称行政计划，是指行政主体在实施公共事业及其他活动之前，首先综合地提出有关行政目标，事先制定出规划蓝图，以作为具体的行政目标，并进一步制定为实现该综合性目标所必需的各种政策性大纲的活动。[6]
以上几种不同的界定都包含这样几个因素：行政目标前景的展望，目标的实现，社会资源和现实状况的调查分析，以及在此基础上所采取的手段和措施等部分内容。本文为了论述的方便，拟采用行政程序法专家试拟稿的意见，即行政规划是指“行政机关为了实现国土或城乡规划、兴办公共事业或者公共设施等行政目标，对将来一定期限之内拟采取的方法、步骤、措施而对外作出具有法律约束力的规划”。[7]
二、参与主体
当今社会利益复杂化、多元化越来越突出，社会发展过程中新事物、新现象层出不穷，在行政规划的确定过程中除了要考虑公共行政的原理，规划自身所要达到的目标外，必须考虑其所处的外部社会环境，包括人文、地理、资源等因素。一个科学、合理的规划是在不同的作用力共同作用之下形成的。笔者认为影响一个规划作出的大致有以下两个方面的原动力：
其一，完全按照公共行政的原理，行政法治的价值理念，以及行政规划所要实现的目标，采取的措施相结合而形成一个规划，这样从原理上找不出毛病，我们称为“生理现象”。
其二，行政规划的确定除了考虑以上因素外，还要考虑规划的拟定机关、规划执行机关以及规划所涉及的广大的相对方，包括公民和其他组织的利益，甚至还可能包含长官的意志在内，我们称其为“病理现象”。
根据上面的论述我们认为行政规划确定程序中参与主体应包括规划拟定机关，规划裁决执行机关，公民个人以及公民为参与规划裁决所结成的团体和其他组织。
（一）规划拟定机关
规划拟定机关草拟出一个科学、合理的规划，是裁决程序的前提条件。规划拟定过程中也须要公众的参与，并且对规划的草拟亦是至关重要，但这不是本文的旨趣所在。拟定机关在规划裁决确定程序中，首先要说明的就是规划的目标所在，以及定此目标的事实根据和所要采取的措施，其次还要说明自己的规划既是在综合考虑当前状况的基础上做出的，又是对未来的一个切实可行的蓝图，既有公共利益之所在，又包含了规划所涉及的不同地区，不同部门和不同个人或团体的利益，这是很重要的。拟定机关在确定程序中的主要任务就是证明自己所拟定的规划的科学合理之处，说服其他参与主体，使自己制定的规划能顺利通过。
我国当前体制，规划的拟定机关都是行政主体，不管是《
土地管理法》中的土地规划，亦或是《
城市规划法》中的城市规划，概莫能外。为了保证行政规划方案的质量，必须对行政规划方案拟定机关的素质提出严格的要求。这“除了可以通过提高行政主体内部规划拟定机构的人员素质来实现外，还有一个途径就是实现行政事务的社会化，通过“课题委托”的方式由非行政机构来拟定行政规划方案。”“为了保证行政规划方案的质量，笔者建议可以通过招标的方式而由具备条件的非行政机构来拟定行政规划方案。”[8]这不失为一个很好的建议。
