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政府信息公开研究

  另外,在请求公开的政府文件中,往往存在应公开情报与不公开情报相混杂、仅一部分属于不公开情报而其他内容应当公开并具有公开价值的情形,这时行政机关仍应将除去该不公开情报部分后的文件公开,而不应以部分内容属于不公开情报为由而拒绝全部文件的公开。另外,在特定情况下,仅有特定当事人有权知悉某一文件,比如,某人是否患有严重传染性疾病仅有其配偶、血亲属或者招聘单位等有应知悉的利益,而对于其他人员,当事人的隐私权将限制其知悉。此时,这部分特定的情报公开请求权人还负有保密的义务以及对已获取的资料加以合理利用的义务。
  另外,情报公开的请求往往会涉及第三人的利益,比如涉及第三人的隐私、商业秘密等,此时,行政机关如果认为被请求的文件不应受隐私权或商业秘密的保护而决定公开,有时难免对该第三人的利益造成难以回复的损害。所以第三人的利益亦应得到程序上的相应保护,即相关行政机关在接到请求公开的申请后,应及时通知所涉及的第三人,并给予其提出异议、进行充分反驳的机会。
  (三)救济
  若要使法律规定的权利成为现实,必须对其附以行之有效的救济手段,尤其是要坚持“司法最终审查”的原则,当当事人的合法权益受到侵害时,必须允许其以有效的救济途径尤其是诉讼方式维护其权益。在情报公开法制中,亦是如此,如果没有相应的救济手段,情报公开请求权以及作为其基础的知情权则仅仅流于形式,而情报公开法制也必然难逃被束之高阁的命运。因为任何一个国家的行政机关及其公务人员都难免从本部门或者自身的利益出发,利用不公开情报在法律规定上的相对不确定性以及其自由裁量权,以“公共利益”等的借口阻止情报公开请求权人得到对行政机关或者有关公务人员不利或其不愿公开的政府文件。美国1946年的《行政程序法》因为没有规定相应的救济手段,致使该法中已规定的知情权空有虚名,最终促使美国又制定了《信息自由法》,这可以说是一个较为典型的例子。而我国现有层面上的“政务公开”最大的不足也正是在这一点上。总之,没有救济,就没有权利,而没有救济途径的情报公开法制则无疑于是一种冠冕堂皇的摆设。
  迄今,世界上已建立情报公开法制的国家无不利用司法审查的手段来对行政机关的不公开决定或怠于公开的行为加以监督,即情报公开请求权人可依法请求法院审查行政机关的决定,或撤销其不公开决定,或判定其决定违法。这是关于情报公开立法的世界性趋势之一。其中,较典型的是美国《信息自由法》,该法(a)(4)(B)中规定,行政机关拒绝公众的公开请求的,公众可直接向法院起诉,在诉讼中作为被告的行政机关对拒绝公开的正当理由负有举证责任,而法院完全可以不顾其对事实的认定,完全以自己的判断做出结论,并且法院对政府文件可以进行不公开的审查(in camera review),即在当事人不在场的情况下审查文件是否应当不公开。至于其他国家,诸如荷兰、韩国、日本等也都有相似规定。
  可以说,情报公开请求权令知情权从抽象走向了具体,而司法审查的导入则令知情权有了确实的保障,两者的结合最终才能使情报公开法制不至于空有其名。
  同时,情报公开法制中的救济还不应仅限于此,还应包括对前述相关第三人的保护,即当行政机关未给予该第三人陈述异议、进行反驳的机会或者无视其异议而决定公开之时,该第三人有权向法院起诉,请求确认其行为违法或撤销其公开决定。
  在我国,对公开请求的最终审查权应在法院,也就是说法院应当拥有对是否公开的最终决定权。行政机关对公开请求权人的公开请求行使最初的审查,根据法律对不公开情报的有关规定做出公开与否的决定。但是,由于不公开情报无论如何都不可能规定得极为明确并完全排除自由裁量权,所以由行政机关自己决断就仍然存在着一定的危险。因此,当请求权人对不公开决定不服时,将由法院根据法律规定,以自身判断决定是否公开。行政复议由于其制度本身的先天不足无力担当这一重任,所以在我国将司法最终审查导入情报公开领域将是不可回避的。


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