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制度欠缺与司法程序的权宜之计——论我国行政登记的类型与裁判

  二、我国登记制度的异化
  登记性质的行政化以及功能的司法化是我国登记制度异化的具体体现。
  (一)登记性质的行政化
  我国现行登记制度是从计划经济向市场经济发展过程中,在整个社会急剧转型的背景下逐步形成的。受计划经济体制下“全能”政府观念的影响,长期以来,以行政管理为本位是我国登记制度的立法指导思想,强调行政管理权的宽泛和深入行使,把登记作为纯粹的行政管理手段是我国登记制度的特点。具体体现为:(1)登记部门的行政化。在我国,各类登记均由行政机关实施,成为行政机关具体履行行政职权,从事行政管理的方式。(2)登记机关拥有实质决定权。这种实质决定权扭曲了登记的性质,淡化了登记的非表意性。以离婚登记为例,海峡两岸的协议离婚虽同采登记形式,但登记的实质内涵不同。大陆的离婚登记制度蕴含着行政审批思想,登记机关对当事人的离婚申请依据有关法律进行审查后,有权决定是否予以登记。而台湾“民法亲属编”在处理离婚问题上采取严格的登记主义,登记只是一种形式,户政机关并无实质决定权。
  (二)登记功能的司法化
  形式与实质审查义务之争一直是我国登记审查义务分歧所在。所谓形式审查是对申请人提交的文件、证件的完备性、有效性进行审查;实质审查则是在形式审查基础上,对登记申请人是否具备登记条件,申请登记事项是否属实等内容进行审查。登记审查的内容与登记行为性质的定位之间有着必然的联系。在我国,登记不单纯是一种程序性服务,更多地体现为行政控制,这种目的必然需要通过对登记事项的实质审查来实现。具体到工商登记,《中华人民共和国企业法人登记管理条例施行细则》第53条规定“登记主管机关审核登记注册的程序是受理、审查、核准、发照、公告。……”其中,审查的范围包括提交的文件、证件和填报的登记注册书是否符合有关登记管理规定,并核实有关登记事项和开办条件。经过审查和核实后,做出核准登记或者不予核准登记的决定。
  这种实质审查义务的确立意味着登记机关在一定程度上履行着对登记事项核实、查证以及确认权属的职能,这种核实、查证以及在此基础上对特定事实状态的确认,无异于对特定争议的裁决活动,势必使登记审查在一定程度上等同于对登记利害关系人之间实质民事争议的审查、裁决,使登记内容等同于对该裁决结果的记载,进而造成登记属性与功能认识的模糊,即登记到底是一种公示抑或是一种裁决结果的表征。因此,实质审查义务的确立实际上意味着登记机关在一定程度代行了民事诉讼的职能,混淆了登记法律关系中行政权与司法权之间的权力界限,僭越了司法的职能,从而违背了登记行为的非表意性,背离了登记的本来属性以及原有功能,导致登记行为功能的错位。
  三、制度异化对司法程序的影响
  目前,有关登记行为的争讼成为司法实践的焦点,主要源于登记行为的特殊性即法律关系的关联性。加之对登记行为的特殊属性,法定效力的理解不同,以及不同诉讼的效力、功能的认识分歧,从而引发司法程序的混乱,究其根源则在于我国登记制度的异化。


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