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五、学校与学生之间利用关系的监督与救济途径
毫无疑问，公务法人与其利用者之间形成的特别权力关系也需要监督和救济。监督的方式无外乎立法、行政与司法三方面。如前所述，大陆法系国家的一个普遍做法就是“肯定公法之一般原理原则亦适用于特别权力关系内之行为，同时承认特别权力关系中之权利保护，认为人民的权力受公权力的损害，而损害系由特别权力关系内所为处置所引起者，应如同一般权力关系所为者相同，得诉请行政法院救济”。当然，也有人认为公务法人与利用者之间并不是特别权力关系，而是民法上的契约关系。如日本的室井力教授认为“公务员之勤务关系、公立学校、公立医院等营造物之利用关系为民法上之契约关系”。按照他的见解，“公立学校之利用关系与私立学校无异，应视其为民法上之契约，对义务教育可解为——强制契约。学校对学生之命令权或惩戒权，系利用学校的契约关系，为达成教育之目的，本质上教师应具有的权利，无碍其为契约之一种”。但是，这类观点与日本现行法律并不一致，按照日本不服审查法的规定，学校对学生所作的处分，学生可以对其声明不服，请求审查或声明异议。所以公立学校与学生关系显然是公法关系，学生对于退学处分等有关丧失身分或排除其利用公共设施的处分，有权向法院提起行政诉讼。在我国，对公务法人及利用关系的监督与救济，首先立法需明确规定公务法人的法律地位与性质，特别是管理使用过程中公务法人本身承担的法律义务及享有的权力，尽可能减少和限制公务法人自行创设规则、自行决定成员或使用者地位的权力。由于公务法人均是由国家行政机关设立或批准设立的，行政机关对其监督自不待言，对于公务法人实施公务引发的争议，有必要纳入行政监督救济之列，如行政复议、监察。司法机关对公务法人的监督与救济不仅是必要的，而且是最为有效的。为此，明确公务法人与成员或利用者之间的行政法律关系特性，将它们之间的争议纳入行政诉讼渠道具有重要意义。由于我国立法与实践对行政诉讼与民事诉讼有严格的区分，这种救济途径的多元化，造成了实体法律关系不得不分的局面。在各种法人中除公司、企业等依民法设立的民事主体及行政机关法人已经有确定的法律地位和救济途径外，事业法人及社团法人的法律地位及性质并不明确，对其与成员或利用者之间的关系属性也缺乏定性，自然对它们之间的争议也缺乏明确的救济途径。就法人的一般理论及分类而言，应当将学校等事业法人定性为公法人的组成部分之一即公务法人，将事业法人与其利用者的关系界定为具有行政法律关系性质的特别权力关系。这是解决事业法人属性及管理形式的思路之一，也是解决因事业法人行使特别权力引发纠纷的重要前提。将事业法人及社会公共团体归类为公法人，将诸如学校、图书馆、科研机构、文化团体等界定为公务法人(公共机构、公营造物)，采用行政诉讼、行政复议方式解决公务法人与其成员或利用者之间争议不仅必要，而且可行。正如前述案例中，大学不是普通民事主体，也不是国家行政机关，而是承担公共职能追求公共事业的公务法人；大学与学生的关系不是民事关系，也不是普通的行政关系，而是具有特别权力因素的关系；学校的纪律处分、退学决定或不发毕业证学位证等决定，均属于具有行政行为效果的行为，对于这些决定不服，完全可以通过行政复议、行政诉讼等途径解决，而不宜将其推入民事诉讼范围或置之不理。
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