首先，公务法人是依照公法设立的法人，是公法人的一种，不同于依私法设立的私法人。众所周知，“大陆法系国家其法制之基本架构，既仍建立在公法和私法二元化基础上”。所谓公法人就是“根据公法规定而成立的法人，以公共事业为成立目的”。[10]具体而言，公法人是按照涉及公共利益的法律建立的，能够作为公权力主体行使权力课以义务的组织，它是为了公共利益而存在的主体。它与依照民法、
公司法、银行法、企业法等设立的私法人或合伙组织不同。大陆法系国家通常将公法人分为公法团体、公共机构、公法财团三大类。公法团体是依据公法而成立的人的团体，其组成的目的，是追求和保障公共利益及成员利益，如各级国家机关、律师公会、县、市政府均属之；公法财团是指依照公法设立的具有财团性质追求公益为目的的法人，如公基金等。公共机构(公务法人)则是依照公法成立的，由某些物及人组成的，以持续方式达成特定行政目的的组织体。如公立学校、公园、图书馆、博物馆、公立医院等。至于设立公务法人的公法与设立公司、企业法人的私法有何不同，本文在此不赘述。[11]
其次，公务法人是国家行政主体为了特定目的而设立的服务性机构，与作为机关法人的行政机关不同，它担负特定的行政职能，服务于特定的行政目的，因而有别于“正式作出决策并发号施令之科层式行政机关。”“其与母体之行政机关间存在着既独立又合作、分工、对抗之关系。”[12]如公立学校通常是国家行政主体设立的。但学校一经设立，就负有提供教育服务的义务，享有自主管理学校事务的权力。同时，公务法人也有别于由成员组成的社团法人(团体)，它是人与物的功能结合，而非人的集合。当然，公务法人与单纯的公物也不同，它不是单纯的供利用的公物，如公路、桥梁，而是人与物的结合，如学校是由教职工、学生、校舍及各类教学设施等组成。再次，公务法人享有一定公共权力，具有独立的管理机构及法律人格，能够独立承担法律责任。因此，它不同于行政机关的内部单位和内设机构，也不同于行政机关委托的组织、个人，而是可以以自己名义独立行使某种权力、承担相应法律责任的组织体。最后，公务法人与其利用者之间存在丰富而特殊的法律关系，既包括私法关系即普通的民事法律关系，也包括公法关系即行政法律关系，而后者集中体现了公务法人与其他法人的区别。例如，公立学校与学生之间既有民事法律关系，也有公法关系，不同的法律关系则决定不同的法律救济途径。“假设所涉及的是公共争议，那便以行政诉讼方式为主；反之，则便以民事诉讼之途径来救济”。[13]
公务法人可分为若干种类，学校只是其中一类。根据台湾学者的归纳，可以将公务法人(公共营造物)分为服务性营造物，指邮局、电信局、港口等；文教性营造物，指公立学校、博物馆、图书馆、文化中心等；保育性营造物，指医院、疗养院等；民俗性营造物；营业性营造物等。上述公务法人中，有些使用关系属于公法关系，如学校、邮局、监狱等，而电信、公立医院、博物馆、文化中心的利用关系则为私法关系。通过上述比较，我们发现我国的事业单位与大陆法系国家的公务法人在功能方面有很多类似之处，如都是国家依法设立的公益组织，具有特定的行政上的目的，提供专门服务。但也必须看到，在我国，由于无公私法之分，也无公法人、私法人之别，故学校等事业单位实际上处于模糊的法律定位。我们常常面对这样一个尴尬境地，在组织形态上，一方面，很多法律法规授权事业单位从事公共服务，履行公权力，有些事业单位实际上成为一类特殊的行政主体。[14]另一方面，人们坚持事业单位与企业及普通国家机关的区别，并习惯于将事业单位(除非获得法律法规授权)排除在行政主体之外。在司法救济问题上，一方面，面对事业单位与其利用者、使用者之间关系的特殊性，人们无法将所有事业单位与利用者之间的所有关系定性为平等主体之间的民事关系而纳入普通民事诉讼中。另一方面，事业单位与其成员或利用者之间的争议又被排斥在行政诉讼之外，于是，此类争议成为司法救济的真空地带。为了解决这一矛盾，行政诉讼实践采用“法律法规授权组织”这一概念，认为凡是法律法规授权组织实施公权力的行为，均可以将其视为行政行为而提起行政诉讼。严格地说，这只是权益之计。因为它并没有解决法律法规为什么要授权，在何种情况下授权？对谁授权等基本理论问题。
