第四，从法理上讲，法律上使用的“裁决”概念，其性质和含义必须根据其所在法律部门和法律关系的内容来加以界定，不能随意解释［9］。比如，我国《
仲裁法》第
五十一条中规定的仲裁庭的裁决，实际上是民商事仲裁的性质；又如，原《
治安管理处罚条例》第
三十九条规定：“被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡（镇）人民政府裁决的，在接到通知后五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关在接到申诉后五日内作出裁决；不服上一级公安机关裁决的，可以在接到通知后五日内向当地人民法院提起诉讼”，这同一条规定提到的裁决，根据具体的法律关系就具有两种不同的性质，其中公安机关和乡（镇）政府作出的治安管理处罚裁决属于行政执法的性质，而上级公安机关对治安管理处罚裁决申诉的裁决则属于行政复议的性质；此外，现行《
行政复议法》第
十四条规定的国务院对不服省部级行政机关具体行政行为申请行政复议案件的裁决，也属于行政复议的性质。可见，由行政机关实施的“裁决”活动，如果是以直接处理相对人权利义务为内容，则应定性为行政执法，如果是以直接处理行政争议为内容，则应归入行政复议的范围。
基于以上分析，笔者提出以下建议：
（一）尽管通过法律解释方式，明确征地补偿安置争议的处理途径。针对征地补偿安置争议的相对人遭遇的法律困挠，有权机关要尽快根据《
行政复议法》和《
行政诉讼法》的规定，对《实施条例》第二十五条规定的“裁决”的性质作出符合法律救济体制的相应解释，以澄清各方面的歧见，畅通使征地补偿安置争议的法律救济渠道。具体解释意见是：相对人对有关市县政府批准的征地补偿安置方案不服的，可以申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以提起行政诉讼；相对人也可以直接提起行政诉讼。为了充分保障有关相对人的法律救济权利，行政机关在作出征地补偿安置行为时，必须告知相对人依法申请行政复议和提起行政诉讼的权利。
（二）有关立法机关要及时研究对征地制度和征地补偿安置制度的修改，除了删除备受争议的补偿安置标准争议的协调裁决内容外，要着重规范市县政府实施征地补偿安置的程序。具体思路是：要根据公开、公平、公正的要求，提高征地补偿安置方面的依法行政水平，从源头上预防和减少行政争议的发生。根据一些学者提出的借鉴英国土地裁决所完善我国征地补偿安置程序的想法，可以考虑改变目前由土地管理部门主导征地补偿安置行为的单方模式，引入补偿安置标准的评估机制和补偿安置措施的公开听证机制，确保补偿安置行为的合法规范，维护相对人的基本权益，同时也相对人进一步寻求法律救济奠定良好的基础。［10］
【注释】 ［1］参见http://news.xinhuanet.com/politics/2006-04/05/content_4386266.htm
［2］如《
行政复议法》规定，对地方政府的具体行政行为不服，向上一级政府申请行政复议；《
行政诉讼法》也规定，除法律特别规定的情形外，第一审行政案件由基层法院管辖。
［3］2004年1月10日，乐山市沙湾区政府批准一份征地安置补偿方案，确定了对徐加林等879人的征地补偿安置措施。徐加林等879人认为乐山市沙湾区政府没有按照国家规定实地调查年产值数据，也未按基本农田补偿原告，补偿标准并低于乐山市政府规定的1200元/亩的标准，从而向乐山市沙湾区法院提起行政诉讼，请求判决被告批准的征地补偿安置方案无效。一审法院认为，被告作为市属区级政府，有权批准征地安置补偿方案；现行法律没有明确规定法院对政府批准的征地安置补偿方案中的补偿标准的合法性享有司法审查权，因此法院受理此类案件于法无据。遂裁定驳回起诉。徐加林等879人不服，向四川省乐山市中级法院提起上诉。 二审法院审理认为：根据《
中华人民共和国土地管理法实施条例》第
二十五条第三款的规定，徐加林等879人对乐山市沙湾区政府批准的征地补偿安置方案中的补偿标准不服，应由县级以上地方政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。未经政府裁决，径直向法院提起行政诉讼，不具备法定的起诉要件，一审裁定驳回起诉理由不当，但处理结果正确。徐加林等879人上诉请求撤销一审裁定，撤销乐山市沙湾区政府批准的征地补偿安置方案的上诉理由不能成立。据此，乐山市中级法院2005年9月3日裁定驳回上诉，维持原裁定。从此案可以发现，有的法院认为对征地补偿安置标准争议案件应当实行行政裁决前置，法院不能直接受理这类案件。然而，对照《
行政诉讼法》第
三十七条的规定，我国行政诉讼中并没有所谓行政裁决前置的制度；同时，《
土地管理法实施条例》第
二十五条第三款的规定，也没有实行行政复议前置的规定。法院不受理徐加林等人的起诉，在法律依据上是值得商榷的。参见http://www.lawyer-sh.com.cn/ReadNews.asp?NewsID=1567
