|
第一，行政机关在上述意见或政策中所表达出的意思必须是清晰的、不会产生歧义且没有有关限定的条件。通过这些明明白白的意思表示，能够使相对人有理由相信，最重要的是能够让法院也认为，将来行政机关一定会按照它所承诺的那样去做。如果行政机关在相当长的时间内对同样的问题总是这么处理，这种相对固定的实践或行为，即便没有清晰的意思表示，也能够产生相对人的预期，因为他相信“到我这儿，（行政机关）也会这么处理”。
在审判中，判断究竟是不是合理地产生预期，要结合意思表示作出的具体方式、内容和情境，以及凭当事人的知识与经历会不会产生误解等因素来综合地分析。
第二，上述行政机关的意思表示应该是由行政机关中实际上或者表面上有这方面职权的人做出。司法上判断这一点十分简洁，只要某人具有一定的行政职位、与公众接触、并被认为可能有权做出上述意思表示，就已经足够了。但是，如果行政机关已经明确规定了只有某工作人员有权做出上述意思表示，而且原告也知道或者应当知道，那么，就不产生合法预期问题。
第三，相对人的预期利益或潜在利益应该是明明白白地存在着，因为行政机关的改变行为，相对人上述利益受到了损害，或者遇到了困难。比如，相对人是因为行政机关的许诺、保证或建议而对自己的行为做出了安排和筹划，并期望获得某种利益，但现在却因为行政机关改变初衷，原先的计划落空了，先期的投资收不到应有的效益，财产上蒙受损失，等等。如果行政机关的改变行为根本就不会对相对人产生什么影响的话，那么也就不存在什么合法预期问题。
但是，如果存在以下情形，那么，将不会产生合法预期：（1）如果相对人能够预见到行政机关的上述意思表示在将来是很可能会改变的。比如，行政机关制定政策时就已经说清楚这是临时性的，或者媒体已经披露政府正在讨论修改某项政策，那么，相对人的预期就有可能不是合理的、合法的。至于个案中的预期是否合理、合法，就需要考虑政策实施的时间长短、政策赖以存在的环境条件是否发生变化、相对人是否也已得知政策即将改变等因素来综合地判断。强调这一点很重要，它可以制约预期无限制地扩大、膨胀。（2）相对人预期的内容必须是合法的，违法的预期是不可能得到司法保护的。（3）如果相对人明知或应当知道行政机关的行为是越权的，或者行政机关行为是在相对人贿赂、提供不齐备的资料或伪造、隐瞒等情况下做出的，那么也不会产生预期保护问题。
三、 对合法预期的保护
从英美法系和大陆法系的法院实践看，对行政相对人合法预期的保护一直存在着多种做法：程序性、实体性和赔偿性的保护。各种保护体现了不同的理念，并有着各自的优劣。下文分别对这三种救济方式进行介绍，并阐发对我国相关制度的构想。
（一）程序性保护
对合法预期的程序性保护，就是法院要求行政机关在改变先前的承诺或政策的时候，至少应当给已经产生合法预期的相对人提供最起码的程序保障，比如，事前的通知或者听证。这种程序性救济是最基本、最没有争议的保护方式。
从历史分析的角度看，合法预期一开始就是在自然正义理念下发展起来的，通过它，能够产生符合自然正义和公正行事义务（the duty to act fairly）的程序要求。比如，在CCSU案中，迪普洛克法官（Lord Diplock）就认为合法预期是一种听证或其它什么样的东西。罗斯齐尔法官（LordRoskill）也说：“合法预期和听证权密切相关”。
这样一种观念，在新西兰和澳大利亚得到了进一步的发扬光大，甚至变得绝对化、惟一化。新西兰和澳大利亚法院对合法预期的保护，基本体现在程序方面。澳大利亚甚至根本就不接受实体性保护的说法。其最基本的理由，简明扼要地讲，就是合法预期不应“打开锁闭法院审查（行政决定）优劣的大门”，法院不能非法侵入行政自治的禁区。然而，英国近些年的理论和实践兴趣却恰好是转向了实体性保护。
但不管后来的发展路径在不同的国家中有着怎样的分歧，不可否认的是，合法预期作为发展自然正义的程序性理念的一个工具，大大地延展了自然正义和公正行事义务之程序保障的射程范围，使那些原本并没有这方面程序要求的行政机关行为也被赋予了程序保障的意义，以此来减轻行政机关行为对相对人可能产生的不利影响程度。
合法预期的保护之所以首先也最主要表现在程序方面，而且在普通法国家都普遍得到认同，在我看来，很可能是因为这比较符合普通法上对法官作用与角色的归属，即把法官的主要职责定位在判断行政决定是否公正之上。行政机关尽管有权改变政策，但是，在这过程中有没有给可能受到影响的相对人一个听证的机会？有没有对具有合法预期的相对人予以特别的考虑？如果没有达到最起码的公正程序的要求，法院当然有权干预。另一方面是因为对相对人提供程序性保护，并不会约束行政机关裁量权的行使。即使法院判决要求行政机关重新作出决定，行政机关也有可能在履行了所要求的程序之后，仍然作出与引起争议的决定相同的决定。因此，不会产生司法权不当干预行政权的问题。
那么，什么时候会产生程序性保护？正像克莱格（P. P. Craig）指出的，并不是原告的（预期）利益本身能够产生程序性保护，而是行政机关通过其意思表示所表现出的行为造就了程序性保护的基础。所以，从行政机关的行为所表达出来的意思看，可能会产生对合法预期的程序性保护的情形大概有两种：
|
