行政法上合法预期之保护

余凌云

【摘要】如何在贯彻行政裁量不受拘束原则和保护行政相对人权益之间寻求均衡，是现代法治国应有之意，也是中国加入世界贸易组织之后建立诚信政府的一个重要工作。流行于英美法系和大陆法系行政法理论与实践的合法预期之保护制度，为我们提供了一个重要的思路。合法预期的概念具有广、狭之分。本文着重讨论后者。狭义上的合法预期概念保护的既不是权利，也不是可保护利益，而是相对人因为行政机关的行为而产生的对预期的信赖。对合法预期的保护源自现代社会具有“信赖保护”、“法治”、“良好行政”以及“经济效率”等几个基本诉求。通过司法审查确认相对人的合法预期受到损害的，国家应当对其提供程序性、实体性或者赔偿性的救济。鉴于我国行政法理论与实践的滞后，以及解决相关问题的迫切性，引入合法预期这一概念具有重要的现实意义。
【关键词】合法预期；信赖保护；行政诉讼；救济
【全文】
　　一、引言
　　近年来，在责任制实践、市场经济理念和公共选择理论的影响下，以向社会公开承诺为基本特征的行政改革正如火如荼地展开。随着现代民主政治的发展和人权观念的深入人心，行政机关也越来越多地运用像劝导、诱导、咨询、建议这样的更加柔和的行政指导手段，让相对人能够更加自主地、有目的地并更有成效地安排自己未来的经济活动与生活。所有这些革新，对于重塑国家和公民之间的关系，对于提高公共服务质量和推进民主政治无疑起到了巨大的、推波助澜的作用。但与此同时，与之相伴随的责任机制问题却又始终困扰着公民、实践者和法院。
　　《中华人民共和国行政诉讼法》第12条第（二）项和《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（以下简称《若干问题解释》）第3条规定：“行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件”，也就是“具有普遍约束力的决定、命令”，不属于行政诉讼范围。而且，行政法理论也公认，行政法规范、尤其是低层次的行政规范性文件具有较大的不稳定性，这是行政法的基本特点之一。其结果是，公民根本不能指望法院（律）来保护你对政府政策的信赖预期，哪怕政府朝令夕改，反复无常，公民也只能自认倒霉，奈何不得！
　　《若干问题解释》第1条第2款第（四）、（六）项进一步解释道，“不具有强制力的行政指导行为”、“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，不属于人民法院受案范围。这意味着，即使是在行政机关积极诱导、劝导、给予保证或许诺下投资办厂、开山修路，假如行政机关出尔反尔，收回成命，言而无信，那么，行政相对人即使遭受损失，也不具有合法的诉权去要求行政机关承担法律责任。
　　长此以往，法的稳定性、特别是对政府的信赖将在上述不可预测的规范（行为）变动之中遭到致命的打击。更为重要的是，我国已经加入WTO，很难想象，上述变化无常的政府行为方式能够说是一种WTO规则所要求的“统一、公正、合理”的执行方式？这也很难解释，为什么在上述非理性的变动之中对相对人造成的不利影响尽管已明显地落入了WTO司法审查规则要求保护的“不利影响”范畴，但却不能得到有效的司法救济？假设上述状况不能得到根本的改观，那么，WTO规则想要建立的可预测的、自由和公正的经济贸易和法律秩序只能是一个永远无法实现的美好梦想。
　　上述问题决不是简单地扩大行政诉讼受案范围就能够解决的。这还涉及到原告资格问题。因为政策只是连接法律的纽带，是将以往经验凝固、升华到行政裁量运行结构之中，在宽泛的裁量权和具体个案之间建立相对固定、较为理性的行为反应机制。它本身不会创制相对人的权利。同样，行政机关针对社会（区）的许诺，不会像契约那样生成相对人的权利，只是作为内部规则对行政机关本身产生约束效力而已。因此，当政策改变或者行政机关出尔反尔的时候，受影响的相对人不具有《行政诉讼法》第2条规定的“合法权益”。相对人受到损害的只是对行政机关未来行为的一种预期和信赖，是一种事实上的利害关系，还谈不上法律上的利害关系，所以，即便《若干问题解释》第12条已经将原告资格适当延展到“法律利害关系”，也无济于事。