政府信赖保护、正当期望和合法预期

余凌云

【全文】
　　《行政许可法》第8条从法律制度层面正式确认和引入了信赖保护， 尽管这只是制度法建设中迈出的一小步，就已受到了学界的追捧和赞许。学界对这项全新的、我们暂时还比较陌生的制度也产生了浓厚的兴趣，这方面的研究也日益多起来。
　　然而，我们在概念术语的使用上却呈现“百花齐放、百家争鸣”之势，比如，信赖保护、正当期望、正当期待、合法预期、合法期待、正当预期、合理期待，等等， 不一而足。可以说，很少有概念被搞得这么纷繁复杂，真有“乱花渐欲迷人眼”之感。当然，这对于学术争鸣不无好处，但是，对于我们建立一个共同的学术交流的话语语境和对话平台却是有害而无益。本文拟对目前比较有代表性的三种概念用法——“政府信赖保护”、“正当期望”和“合法预期”进行分析，试图澄清一些认识，以期有助于我国相关制度的建设。
　　政府信赖保护是发源于德国法的一个术语、原则与制度，其与德国行政法上的行政行为撤销理论是紧密联系在一起的。也就是说，在行政行为的确定力、拘束力基础上会产生相对人对政府的一种信赖，当行政行为被撤销时，可能就会产生对这种信赖关系的法律保护问题。也许是传统上与德国法的制度继受渊源关系，日本和我国台湾地区也多使用这个概念。
　　从目前的很多行政法教科书和论文、著作看，采用“信赖保护”概念的频率比较高，该概念似乎已被行政法学界多数学者所接受。但是，我却不赞成引入德国法上的政府信赖保护。我的理由有二：
　　首先，与行政行为撤销理论联系在一起的信赖保护制度，对行政诉讼已有的权利保护来讲，没有多大的制度突破，而且保护范围嫌小。
　　我国《行政许可法》第8条实际上就是从这个层面上引入信赖保护的。其实，在我看来，这不算是引进了我们所期待的、真正意义上合法预期制度，类似的问题实际上在我国的行政诉讼法中已经得到较为妥善的保护。因为行政许可发放之后，基于行政行为的确定力和拘束力，相对人自然可以确信：只要其不违法，许可期限未届满，政府就不能随便撤销或者收回已颁发的许可。只要政府撤销或者撤回，不管是否违法，被许可人依据《行政诉讼法》第11条规定都有权寻求行政救济。 所以，从这个意义上说，《行政许可法》第8条并没有多大的制度创新。其可圈可点的地方只是在“（政府合法撤回许可）由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”，确认了行政补偿制度，但却没有给出补偿的标准等关键性规定；而且从合法预期的保护方式来衡量，补偿（赔偿）只是最消极的一种保护方法，根本没有缆括所有的保护方式（比如程序、实体的保护）。所以，从某种意义上，我并不为第8条而鼓与呼。