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1、控权论及其缺陷
控权论认为：（1）行政法的目的在于最大限度地保障个人的自由权利；（2）行政权必须严格限制，其范围只限于国防、外交、财政、治安等少数领域，最大可能地排斥自由裁量权；（3）行政法最重要的内容是独立的司法权对行政行为予以司法审查，从而达到最大限度地控制行政权的目的；（4）行政法治原则包括对一切行政活动的总括性要求，任何没有法律明确授权的行政行为，都不具有公民必须服从的正当性而归于无效。［4］
这种理论的核心是把行政权视为个人自由权利的必然对立物，否认行政权对个人权利具有的保障和促进的一面。因此，它不仅不能解释19世纪未、20世纪初出现的行政国现象，亦因对于行政权抱持的先天偏见，而难以充分地发挥行政权的功能。
2、管理论及其缺陷
管理论认为：（1）行政法的目的主要是保障国家和社会公共利益；（2）行政法的范围无所限制，并且优先于个人的权利；（2）行政法的基本内容是规定国家管理的原则和制度；（4）国家与个人的关系是命令与服从的关系，因此无须要求行政程序和司法审查机制。［5］
从某种意义上讲，管理论与指令经济［6］是相适应的。在社会主义国家摒弃计划经济体制、致力于建立市场经济体制的背景下，管理论失去了继续存在的基础。但是，改革建立在这一理论之上的行政管理体制，则仍为任重道远。
由于控权论与管理论各自的缺陷，客观上需要创建一种新的理论，较好地阐述行政权与公民权的关系，指导行政法制建设。
（二）总结二十世纪中叶以来行政法制实践发展的需要
二十世纪中叶以来，世界范围内的行政法制实践在突破传统理论的束缚方面作了许多探索。尽管尚未完全形成新的成熟理论，但是已经在法律实践上对传统理论作了许多“改良”。这些实践集中地体现在政府与市场的关系上，行政权从以往的绝不涉足市场领域，转而积极地为市场主体进行有序竞争提供大量的服务，并为市场从国内转向国际发挥了至关重要的作用。这种变动，尽管存在一些反复，甚至在二十世纪三十年代的美国还酿成合宪违宪之争，但是最终促成了行政法制的大发展。可以说，正因为适应市场经济体制需要对行政权范围和作用作了理性的拓展，使人们在保持市场经济体制本身所具有的创造性和进取心的同时，又从很大程度上克服了市场经济固有的盲目性和极端投机主义带来经济动荡的风险，在一定范围内解决了自由放任资本主义时期广泛和经常发生的市场失灵问题，最大限度地保障了公民的自由和财产权利的实现（从经济自由权利仍至于政治自由权利，都是如此）［7］。
面对上述事实，要求行政法学者在洞察传统行政法理论局限的同时，认真总结现代行政法实践的基本经验，重新审视行政权与公民权的关系，建立起一套适应市场经济要求的新的理论体系，从而为促进我国市场经济体制的建立和完善、推动我国民主和法治的不断发展，奠定坚实的理论基础。从这个角度来讲，由我国行政法学者罗豪才教授首倡的平衡论，正是顺应这一客观时势的产物，绝对不是一些学者脱离实际平空想象出来的。
二、调整行政权力结构——平衡论的方法
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