行政案件经过行政复议程序后，实际上产生了两个不同阶段的行政行为，即原行政行为和复议决定行为。那么在进入行政诉讼程序时，就会产生一个问题，即应以哪一个行政行为为行政诉讼的标的。
笔者认为，行政诉讼的标的应当根据不同的复议决定种类及具体复议决定内容来确定。
1、复议机关改变原具体行政行为（包括变更与撤销）
当行政复议改变原具体行政行为时，意味着原行政行为因行政复议这一法定程序而被消灭或吸收（台湾学者称其为“吸收说”，即认为行政复议决定是“代替原行政行为的实质性行政行为”
），因而原行政行为不复存在，因此起诉时应以复议机关为被告，对复议决定提起诉讼。
但是这里还有一个问题值得探讨：对具体行政行为适当性审查后作出的复议决定能否被提起诉讼？按照行政复议法及行政诉讼法的规定，行政复议可以审查行政行为的合法性和适当性，而行政诉讼则只能审查行政行为的合法性，一般不审查其适当性（除非行政处罚显失公正）。那么，对行政行为适当性有异议时，相对人可以提起行政复议，行政复议机关经审查后，可以针对行政行为的适当性作出复议决定。那么，接下来的问题就是，对该复议决定能否提起行政诉讼？如果可以，是否意味着行政诉讼对行政行为的适当性可以进行审查？
笔者认为，从理论上来讲，针对行政行为适当性作出的复议决定仍然属于行政裁量行为，不属于现行行政诉讼的受案范围。因此，复议机关针对行政行为适当性作出的复议决定实际上是一种终局复议。
2、复议机关决定维持原具体行政行为
行政诉讼法第25条第2款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告。
被维持的行政行为，由于没有实质性的新行为来消灭或替代，因而仍在法律意义上存在，可以成为行政诉讼的标的。而且，这样规定有其合理性，如它更便于举证责任的承担和实现。因为被维持的行政行为是原行政机关作出的，原行政机关对作出该行为的事实证据与法律依据应该最清楚，由原行政机关为被告可以更方便地履行诉讼中的举证责任。当然，这一规定也有其不利的一面，由于复议机关无须对其作出的维持决定负责，因而复议机关为避免在行政诉讼中当被告，往往维持率极高，一般达到50%以上。有学者提出，应该在立法中规定，经复议的案件，在行政诉讼中，起诉时一律以复议机关为被告，则必将促使复议机关依法履行复议职责，真正发挥行政复议制度的功能。笔者认为，如果复议决定维持的案件也由复议机关为被告，则如上所述，可能无法很好地履行举证责任；同时，这也不利于追究原行政机关的法律责任，如果由复议机关承担责任后再向原行政机关追究责任则会人为地增加程序。笔者建议，可以充分利用复议机关的内部追究机制，对复议决定维持而司法判决改变或撤销的案件，通过内部机制追究复议机关及相关人员的责任。
