三是取消街道办事处，直接由区政府和城市基层打交道，同时积极营造第三部门发展所需的环境，促使基层自治组织的自治功能的正常发挥。[10]把属于社会性、群众性的——政府不该管、也管不了的——工作，按照“费随事转，权随责走”的原则，转交给有关的社会组织操作，政府该退出的领域就必须退出。
　　四是主张对于城市管理体制不能一刀切，要根据各个城市的具体情形而采取具体的的管理方式，允许多元化的管理体制存在。
　　（二）对几种方案的可行性分析
　　对于第一种方案，增加设立街道办事处为一级政府从而建立“三级政府、三级管理”的建议实际上早在上个世纪90年代就已出现，但也一直是个争议较大的话题。持反对立场的理由大致如下：城区管理的特点决定了行政权力不宜过于分散，市政府可以向区政府下放的权力就是有限的，如果区下面再设立一级政权，由于其辖境更窄，将会有更多的事务不能由其来承担；街道所辖人口一般相当于一个小城市，但面积太小，一般仅2、3平方公里，在这样小的面积上，建立一级政权，是难以承担应尽的职责的。[11]而且2002年的党的《十六大报告》明确要求继续推进政府机构改革，切实解决（纵向）机构层次过多的问题。综观世界上比较有代表性的城市，大都设置两级政府，有些大城市甚至只有一级政府也照样管理得井井有条。目前，减少政府层次基本上是主流的观点，但是对于如何减少则认识并不统一。
　　对于第二种方案，从国际上大城市的治理模式与经验来看，符合国际治理的趋势。国际上的特大城市一般都是设立二级政府——如巴黎和伦敦就是市与行政区（伦敦称都市自治区）两级政府管理模式——以减少管理层次，提高行政效率。而日本东京自1979年以来开展的五次行政改革的一个主要特点“从机构设置和职能划分的改革趋势来看，就是机构设置扁平化，治理层级简约化，职能配置整合化”，[12]其目前也是实行都、区两级政府管理体制。东京都区制度的精炼且专业化的机构设置，清晰明确的职能分工等方面的经验对于我国城市管理问题的解决，无疑具有重要的参考意义。中国行政管理体制改革的一个重要内容就是要切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题，因此简化并整合现行城市政府的结构设置和职能划分，通过改革来盘活城市管理体制，是提高我国城市管理效率和效益的重要途径。该种方案操作起来首先需要在法律规范的层面予以修改：规定区级政府为市级政府的派出机关，街道办事处为市级政府直接下辖的一级政府，同时考虑将街道办事处的辖区重新划分，适当地增加区域面积。当然，在修改法律之后，还是有比较多的后续工作要做，在组织建设上，要设立街道政府一级的权力机关，将原来的区级人大予以撤消或者并入街道一级人大。同时要大力培育社会中介组织等第三部门，将众多可以交由社会去完成的工作放开，以期形成南京市白下区淮海路街道的那种“小政府、大社会”之管理体制和运行机制。从整体上看，国外城市两级政府的管理职能均较为有限,相当一部分事务被推向市场与社会,转由第三部门承担。而作为第三部门的典型代表之一的NPO（非营利组织）目前在部分沿海城市社区较成功的运作——如上海浦东罗山市民会馆和广州文昌地区慈善会——表明：在适宜的制度环境下，社会力量应该能够参与城市公共事务的管理，弥补政府自上而下调控的不足，国家行政系统不可能也不应该全面包办基层的事务。当然要注意的是，从纵向行政来看，白下区是索性撤消了街道办事处，上面只有市、区级政府在行使管理职能，从而减少了行政层次。但是这与笔者主张的“虚区实街”制也并非完全对立，在控制甚或减少行政层次方面是基本一致的，只是笔者没有白下区的实践走的那么远而已。另外，还要着力促使居民委员会的自治功能的发挥，为其营造良好的发展环境。当然，应该承认该种方案虽然依旧保持了我国原有的城市“二级政府”的管理体制，但是在管理体制的内部则是“颠覆性”地重构了法律规定的政府体制，动作多少还是有些过大。因此倘若按此方案予以改革，在操作过程当中尚须谨慎慢行，可以考虑先在个别较为成熟的地方试点，然后再渐次推开，以免出现震荡局面。

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