第三，不利于居民委员会自治功能的发挥。该种体制的重心在于加强街道办事处的管理职权与地位，实现政府管理的重心下移。而居民自治的培育与发展则要求减少街道办的干预，为居民自治留下一个适宜的空间，因此二者间毫无疑问就存在着一种张力。加强街道办事处的权能，则必定要损害居民委员会自治的空间。现实中间的街道办事处与基层自治组织（含村民委员会）的关系严重背离法律规范，自然与此难以脱离干系。按照这种体制，基层自治组织的自我管理、自我教育、自我服务的自治功能终将不复存在。
第四，这种体制具有结构性缺陷，在实践中的运作弊端非常突出，基层政府的职能和角色错位严重：一方面，传统的行政全能主义色彩十分严重，社会职能有限的政府仍在扮演无限政府的角色，越位包揽了许多不该管也难以管好的事务；而从反面来说，政府职能的缺位现象却也十分突出，如本该由政府直接承担的征兵、计划生育、社会治安等职能却又不见基层政府的身影。这就使得政府在社区事务中同时扮演着政策的制定者、组织服务项目的提供者和问题的裁判者等多重相互矛盾的角色。[6]
可见，“二级政府、三级管理”的体制严格说来是逾越了法律规范的界限、违背我国政治建设的原理的，因此大力提倡与宣传并不适宜。
二、改革选择方案及可行性分析
（一）几种改革方案
正如前面所述，城市管理体制已经到了必须改革的地步。从各种改革方案的主张及其实践可以看出，其基本上是围绕着街道办事处的“实”与“虚”两个维度展开。“实街”主张的是要健全街道对辖区的综合管理权，加强街道的独立管理职能，使街道成为城市行政体系的一级实体；“虚街”主张的则是强调城市第三部门建设和基层社会自治组织发育，加强基层社会自治，使之逐步置换街道的行政权力。如果按照从“实”到“虚”的“光谱”排列，那么具有代表性的观点大致可以概括如下：[7]
一是变现有的管理体制为“三级政府、三级管理”体制。[8]即由国家权力机关依法定程序修改《
宪法》和《地方组织法》的有关条文，规定设立街道权力机关（街道人大），由其产生街道政府，从而改变街道办事处的法律地位，使之成为市、区政府下辖的一级政府。
二是重构后的“两级政府、两级管理”的体制。[9]在不改变我国城市两级政府设置的前提下，考虑到作为城市基层政府的区政府与广大居民“距离”比较远，行政幅度也过大，致使其联系不够紧密，为此对现有两级管理体制予以重构，即将现有的街道适当合并，扩大区域后设立一级政府，适当扩大其行政职能；而将现有的区政府改为市政府的派出机关，代表市政府负责指导、联系、监督各街道政府，适当减少其行政职能，即实行“虚区实街”的管理体制。
