对照《街道办事处组织条例》对街道办任务的规定可以很明显地看出，现实中的街道办承担的任务与工作和其充当的角色已经大大地超越了法律规定的范围，因此在法律上难以找到依据。造成这种情形的原因很多，既有外部原因，同时也有内部原因。[4]看看现实中街道办在如许多的任务下的运转状况，再联系我国时下建设社会主义法治国家的大背景就可以知道，城市管理体制改革已是“剑在弦上，不可不发”了。实际上，各地在20世纪90年代就已经对此进行了改革，采取了一些相关的措施。最有影响的应该数上海市率先尝试的“两级政府、三级管理”的社区管理体制，下面就让我们来看看该种体制的情形。
　　（三）“两级政府、三级管理”的管理体制
　　1995年上海市开始“两级政府，三级管理”的试点，其特点是将权力重心下移至街道，强化街道办事处的权限和职能，旨在充实、强化街道办事处的管理职能，减轻市、区级政府的城市管理任务。当时探索建立该种体制的客观背景是经济体制改革所带来的各种社会性问题下移与城市管理体制不协调之间的矛盾愈来愈突出。此后，街道办事处被授予部分城区规划的参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权等四项权限，并采取了清理‘条’‘块’关系、建立综合执法队、扩充街道和居委会编制、完善财力机制等一系列措施，对这些权限进行落实。所谓两级政府是指市级政府和区级政府，街道办事处是区级政府的派出机关，内含于“两级政府”之中，它既是政府各项政策的具体执行者，又是调节社区政治、经济、文化等活动的中枢；三级管理是指市级政府、区级政府、街道办事处三者自上而下的管理模式。街道办事处管理着居委会，并通过它来处理大部分具体的社区事务。该种体制自实施以来有比较大的收效，产生了重大影响，全国各地有很多大、中城市纷纷效仿，争建这种管理体制。
　　但是，这种管理体制并非没有法律上的难点和操作层面的缺点。[5]首先，容易导向与我国根本政治制度——全国人民代表大会制度不符。根据人民代表大会制度的原理，人民代表大会是国家权力机关，行使或委托其他机关（如行政机关、司法机关）行使国家的权力，所有的权力均自其身出。任何一级政府都必须由同级人大依据法定程序产生（同时即意味着从同级人大那里获得了有关国家行政权力的委托）。而且，各级政府必须执行同级人大的决议，对同级人大负责，受同级人大监督。只有认真贯彻这一制度，才能切实保证各级政府的权力来自人民、服务人民，巩固我国的根本政治制度。然而，对我国相关的法律规范进行分析后却发现，在人大对行政机关、审判机关、检察机及其派出机关的直接监督序列中，人大对街道办处等的监督却是一个“断层”。因为依照法律，县级以上人民代表大会常务委员会监督同级人民政府、人民法院、人民检察院的工作；依照地方性法规，省、自治区人大常委会监督地区行政公署、地区中级法院、地区检察分院的工作。所以从法律层面来说，人大是不能直接监督街道办事处的。由于派出机关（含行政公署、街道办事处和区公所）按照法律规定均不是一级政府，故无须由人大产生，从而也就无须向人大负责，而只需由派出它的那级政府所任命的人员组成，对派出它的那级政府负责。既然是派出机关，其权限就必须严格限定在明显小于一级政府权限的范围内。而现实中的很多街道办事处已然在充当着一级政府的角色，于是就难以逃避这样的质问：它的权力从哪里而来？是人大授予还是上级政府的委托？如何根据我国人大制度原理来监督、控制它的权力？如果说街道办事处是政府的一级管理，区级人大理应履行起监督的责任，可以规定街道办事处的负责人由区长提名、区级人大任命和罢免，街道办事处对区人民政府和区人民代表大会负责，受区人民政府和区人民代表大会监督，这也是我国人民代表大会制度的当然之义。
　　其次，与现行法律的有关规定不符。1954年《街道办事处组织条例》和1979年的《地方组织法》都明文规定了街道办事处是派出机关，而非一级政府。“二级政府、三级管理”乍一看似乎没有突破相关法律规范，然而，稍加分析便不难发现，其在客观上已隐含着“街道办事处是一级政府”的涵义在其中了。在逻辑上，能够行使国家一级管理权能的主体，只能是一级政府，这也就意味着派出机关是不能行使一级管理权能的。而既然各地实践中明目张胆地将街道办事处作为一级管理权能的承担者来对待，则必定意味着街道办事处是作为国家一级政府而存在的，故“三级管理”必然蕴涵着“三级政府”的含义在里面。而在实践中，各地在争相效仿这种体制的时候，有很多都是将街道办事处作为一级政府管理的实体加以强化的。看一下现实中街道办事处所承担的工作有任务可知，其甚至已经完全超出了国家一级管理政府所承担的工作。

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