（二）历史与现实的运行状况
在建国初期，街道办事处承担的任务还基本符合组织条例规定的那几项。然而，随着社会经济的发展，城市居民结构的变化以及城市化过程中必然出现的社会问题的增加，街道办事处所承担的工作任务已不仅仅停留在居民工作这一块上了。1956年生产资料的社会主义改造完成之后, 它承担的任务日益增多,有上级政府下达的大量工作,还有自身所做的很多与居民联系很密切的工作。而在大跃进和人民公社化运动期间，被改为城市人民公社的街道的机构和职能大大增加,成为承担大量政府职能的行政性机构,甚至是一种“准政府”的组织。而在“文化大革命”中,变成了革命委员会的街道办事处工作范围进一步扩大,不仅行使政府职能,甚至行使政权职能,俨然一级基层政权。[1]改革开放以来,我国的政治、社会环境发生了翻天覆地的变化，在这种背景之下，作为城市基层政府派出机关的街道办事处所处的社会历史条件也发生了巨大变化,城市社会公共事务剧增。由于政府对这些方面的宏观管理机制尚不完善,而且政府职能也面临转换,这些新增事务尚无相应的机制来承担,于是问题自然而然向城市的基层社会沉淀,并且最终回落到最为基层的政府机构街道办事处身上。基层政府职能大量地被推向了街道办事处，致使其行政事务越来越多，街道办事处的行政职能也日趋庞大，职能机构也越来越成规模,实际上已经具有一级政府的规模，实际上在发挥着一级政府的作用了。由此导致很多城市的街道办事处都出现了名不符实的状况，即街道办事处法律名义上不是一级政府，却在实际上承担着一级政府的职能，逐渐形成了“准政府”的角色地位，甚至在一些地方街道办所行使的职权都超过了一级政府的职权。[2]这一点，业内人士并不讳言。目前，街道办事处在实践中承担着城市管理、社区服务、发展经济、优抚救济、社会治安、文教卫生、计划生育、司法调解、群众生活等数十大类的任务。根据一项调查资料显示：北京市石景山区八宝街道办事处目前承担各类工作达168项，其中党群工作和人大街工委工作计49项，街道内部事务性工作23 项，行政管理和居民服务类工作96项。[3]其他地方街道办事处的工作任务也大都相仿地拓展到了很多方面。难怪有人形象地说街道办事处“上管天（环保）、下管地（环境卫生）、既管老（老龄工作）、又管小（托幼）、管生（计划生育）、管死（殡葬改革）、管救济，还管教育和安置”。另外，街道办事处的人员编制也早已大大超出了1954年条例的规定，其组织机构也已经“科室化”。
由此可见，街道办可以说是个“大管家”，所做的工作呈现多、杂、小的特点，而且由于处于城市的基层，由此就难免与城市基层自治组织居民委员会发生十分密切的关系。《
中华人民共和国宪法》第
111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举产生。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”《
中华人民共和国城市居民委员会组织法》第
2条规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”从法律规定我们可以看出居民委员会作为基层群众性自治组织，并不是街道办事处领导的下属机构。然而，一如前述，改革开放以来街道办事处的各项管理工作大幅度增加，但是由于其人力有限和其他缘由，便把这些工作中的大部分事务性工作下派给了居民委员会，并进行全程式的督促和与居委会干部个人利益相关的考评，这使得居民委员会在完成这些下达的任务时不敢懈怠，形成了“上面千条线，下面一根针，条条线线都往里穿”的局面，即政府的大多管理职能都延伸到居民委员会，像千条线一样，居民委员会则像一根针似的，把这些行政职能穿起来了。长期以来形成的这种城市基层管理体制直接造成了作为群众性自治组织的居民委员会功能的退化和萎缩， 居民委员会的自我管理、自我教育、自我服务的自治功能日益退化，基本上与法律规定的性质丝毫不沾边。其本来应发挥的功能在很大程度上被街道办事处和其他组织所覆盖。尽管居民委员会按法律规定是居民自治组织，但在实际生活中却受街道办事处领导，成为在城市中行政管理的终端延伸，二者之间的关系也严重背离了法律规范。如今，现实中的居民委员会无论是在工作内容上，还是工作方式上都带有十分浓厚的行政化色彩。“街道办是政府的腿，居委会是街道办的腿，居委会干的活主要是学舌跑腿”，这是居民们常用来形容城市基层管理状况的一句话。
