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市场经济体制下政府职能重新定位的行政法思考

  三是,政府职能的实现具有任意性。在法治社会里,“所谓政府,就是承受了人民的委托,遵行约法,使全国人民,无分贵贱上下,都能行使其权利,并须做到法制正确、奖惩严明和大公无私”[2]从这个意义上讲,政府职能只能由人民通过约法加以确定,政府职能的实现必须依法而行。如果有法而不需要依法,或者法律可以为政策或者政府官员的意志所左右,那么实际上即不是法治,而是人治。法治与人治的区别并不在于某个国家有没有法律,而在于法律在这个国家的地位和作用。具体来讲,“法治是以法作为政府行为的基本依据,法一旦制定出来,政府不能以政策修改法、改变法,政府首长更不能以个人命令变更法。政策与行政首长的命令与法相抵触时,执法机关应执行法而不是执行政策和命令。如果法因形势变化而显现出过时、不合理时,则应建议立法机关依法定程序修改或者废止相应法律。法在修改、废止之前,其效力高于政策和命令。人治则是以体现长官意志的行政命令和政策作为政府行为的基本依据。长官可以以言代法,执法机关首先执行的是命令、政策,而不是执行法。像法治并不否认人的作用一样,人治也不否认法的作用;但人治是仅仅把法作为一种治民的工具,当主人觉得这件工作碍手或者不顺手时,可随时弃之不用”。[3]长期人治社会中形成的以法为器的观念,对现阶段政府职能的实现影响甚大。尽管目前已经制定的法律、法规为数不少,而且形式上都属于政府职能的有机组成内容,但是法律、法规是否执行、如何执行,往往听命于政府官员的意志。在现实生活中,法律、法规的实施依赖于政府机关发文件、开大会进行动员部署,法律、法规怠于实施的后果却通过运动式执法、突击式执法(如各行各业开展的“严打整治”活动)进行消化,但却无人承担责任,许多不依法律、法规而为条子工程、形象工程,成为考核政府官员政绩的重要依据。这些,都加剧了政府职能实现的任意性。
  对于上述的政府职能的泛化和非理性的问题,有的实际工作者把它与西方市场经济国家二十世纪以来的行政权膨胀现象混为一谈,认为这只不过是市场经济发展过程中的一种阶段性现象。这种观点还认为,西方发达的市场经济国家近年来也进行过行政改革,经历过“放松规制”的过程,我国政府职能转变也要走“放松规制”的路子。笔者不赞同这种观点。事实上,西方市场经济国家的“放松规制”改革,是对其与市场经济体制基本适应的政府职能进行改良性的变革,而我国目前政府职能配置方面的的问题,则不是可以通过这种改良性的变革可以完全解决的。其原因在于,我国现阶段的政府职能,发端于我国计划经济体制。在计划经济体制下,国家既是公法上的主权者,又充当私法上的经济人,经济活动主要是采取行政活动的形式进行的(比如:投资要经过政府机关的批准,生产和销售要由政府机关制定计划)。在这种体制下,政府机关通过单方面实施的管制,垄断并直接配置各类资源,抑制其他市场主体的独立人格,排斥市场机制发挥作用,使自己成为经济领域的的万能主宰。这种以单方管制为特征的干预型的政府职能,尽管其覆盖面无所不至,但是相当缺乏为公民和市场提供保障和服务的内容,因而与市场经济条件下的政府职能,从根本上讲是不同质的,不可能通过所谓西方市场经济国家“放松规制”的办法,实现政府职能与市场经济规则的协调一致。基于这种认识,适应我国加入世贸组织的进程,加快建立社会主义市场经济体制,必须对我国政府职能重新进行定位。


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