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（二）立法程序强调公开和公众参与
二战以后，美国民主的实现模式发生了重大变化，传统的代议制民主逐渐向代议制民主与参与制民主相结合的方向发展。在这个背景下，美国行政程序也越来越多地吸纳了民主参与的因素。行政立法作为行政程序的重要组成内容，同样也以民主参与作为保障其合法性和合理性的基本条件。为此，强调公开和公众参与成了美国行政立法的重要特色，由此也保障了实施WTO规则的同时，体现了国内企业和公民的要求。
按照美国行政程序法的规定和行政立法实践，制定规章的程序包括正式程序和非正式程序两种。正式的规章制定程序也称为有记录的程序或者审判式程序，只在作为规章制定依据的法律作出明确要求的情况下才采用。采取这种正式程序时，规章制定部门从公众和相关行政机构中确定证人到场举行听证，由制定部门提出制定规章的证据并交叉询问证人意见，证人的所有意见都要制作成记录，最后出台的规章文本必须充分考虑证人反映的意见。法律之所以规定某些规章制定要采取正式程序，通常是因为该项规章只调整特定范围的相对人的利益，且涉及人数较少，因而规章制定部门有条件通过听证的方式听取公众意见。
在法律没有规定必须采用正式程序的情况下，联邦行政部门一般都采取非正式程序制定规章。非正式程序也称为通知和评议的规章制定程序。规章制定部门在起草某项规章草案后，就通过《联邦公报》向公众发出通知，说明制定该项规章的目的、意图。通知还需要包括四个方面的内容：公众对该规章进行评议的时间（一般为30-60天）和接受意见的地点；关于该规章内容和制定理由的说明；作为该规章依据的法律的授权条款和内容；制定该规章所依据的分析报告，其中最重要的是联邦管理与预算办公室对该规章的审查报告。在完成规章草案的通知程序后，公众就可以对该规章制定的必要性、内容是否妥当、如何进行修改等问题提出评议意见。规章制定部门必须对公众评议意见逐一进行审查、整理，规章出台时要一并公布评议意见的内容和是否采纳等具体情况。如果对某种评议意见未予采纳，规章制定部门必须说明不予采纳的理由。此外，规章从正式发布到实施，一般要有30天以上的时间，便于公众进行准备；涉及经济方面重要事项或者一年内对社会产生的经济影响达到1亿美元以上的规章，则需要为公众提供60天以上的准备时间。但是按照规定，涉及个别特殊事项的规章（如利率调整），也可以发布后立即实施。
无论是正式程序还是非正式的程序，共同的特点都是强调公开和公众参与，其目的也都在于保证规章符合社会公众的利益，防止行政决策中的长官意志和部门利益，提高行政立法的科学性、合理性。因此，规章制定部门是否严格依照规定程序制定规章，是判断该项规章是否合法的一项主要标准。在美国，如果公众认为规章制定部门在制定规章时没有遵循公开的要求，或者认为规章制定部门拒绝采纳其提出的合理的评议意见，都可以向法院提起诉讼。一旦法院查明被诉规章确实存在上述情形，就会裁决该项规章无效。这些制度，既使得规章制定部门在行政立法中努力听取和吸收各方面的意见，避免其规章在出台后被诉至法院或者被法院裁定无效（比如，美国商务部规章只有不到1%被诉至法院，败诉的更少），又使得与特定规章有密切利害关系的当事人享有广泛参与规章制定过程的机会，进而为公众在规章出台后自觉遵守该规章提供了可能，减少了规章实施的成本。
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