（三）发挥行政优势
行政复议与行政诉讼的一个重要差异，在于行政复议人员具备更多的行政管理经验，更为熟悉行政管理，因此行政复议应当能够更多地解决行政争议所涉及的专门问题。在现代行政管理实践中，所谓专门性问题，在很大程度上体现在行政自由裁量权的行使方面。从各国的制度看，行政诉讼固然也可以对行政自由裁决权施加某种控制，比如通过英国司法实践中对越权无效原则的扩大解释和适用。我国行政诉讼法规定对行政行为的司法审查以合法性审查为原则，以合理性审查为例外，这点从王汉斌在《关于<
中华人民共和国行政诉讼法（草案）>的说明》中已作明确阐述：“人民法院审理行政案件，是对具体行政行为是否合法进行审查。至于行政机关在法律、法规规定范围内作出的具体行政行为是否适当，原则上应由行政复议处理，人民法院不能代替行政机关作出决定。”［8］虽然从行政法治的发展趋势来看，我们并不能绝对排斥司法机关对自由裁量权进行某种程度的审查，但是同时也应看到，对于罩着一层合法外衣的行政自由裁量行为而言，通过司法审查进行控制的实际效果往往是不如人意的。正如英国学者韦德所揭示的，行政自由裁量权是法院感到陌生的领域，“存在法院不愿质疑的问题”，其根本原因又在于“他们自己无力考虑一种解决问题的办法是否优于另一个办法”。［9］针对这种局面，在完善中国行政复议制度时，必须正视司法审查的不足，重视利用行政复议的行政专业优势，对行政自由裁量权实施有效的控制，并相应地引入发挥行政复议这一的优势的制度设计。
首先，确立行政行为合理性审查的标准。被审查行政行为是否合理，不能完全寄望于行政复议机构的主观判断，而要尽可能明确可供操作的规则体系，并通过立法予以确认。决定行政行为是否合理的标准，可以归纳为两个方面：一是，对明显不合理的行政行为，适用“正常人标准”，即按照社会通常智力的人的见解，来确定这些行政行为是否合理。二是，对不明显的不合理行政行为，适用综合认定标准，比如：目的审查标准，要考察行政行为是否符合立法目的；政策审查标准，要考察若干可供选择的行政行为方案，是否按照最符合政策的原则选择了适当的方案；一致性审查标准，要考虑类似行政行为是否保持一致，是否任意和反复无常；谨慎标准，要考虑被审查机构是否充分注意了相关因素或者关注了无关因素。总之，要细化行政行为合理性审查的标准和原则，确保行政自由裁量权的正当行使，纠正那些虽然形式合法，但实质上却属任意性和专断性的行政行为。
其次，促进行政复议制度与行政诉讼制度的衔接，消除在行政行为合理性审查方面的冲突。现行行政诉讼制度原则上不审查行政行为的合理性问题，相应的职责则由行政复议制度承担。但是，
行政复议法没有规定涉及行政行为合理性判断的行政复议决定（行政处罚显失公正的除外）是否具有终局的效力，而
行政诉讼法也未明确对于相对人纯粹质疑行政行为合理性问题的起诉是否受理。司法实践的后果是，经过行政复议的行政行为，不论是合法性问题还是合理性问题，都可以进入诉讼。这样的制度设计，一方面因行政诉讼不解决合理性问题，而造成包括司法成本、行政成本和相对人成本在内的制度浪费，另一方面也引起公众对于司法功能的失望（既然制度规定不审查的事项却允许进入司法程序，对相对人而言难免有欺骗之嫌）。此外，现行
行政诉讼法规定，行政复议决定改变原具体行政行为的，以行政复议机关为被告，据此，行政复议机关因原行政行为存在合理性瑕疵而作出变更决定的，行政复议机关就可能因此接受司法审查。在此情形下，法院如若认可此项变更决定并予以维持，尚只是增加行政复议机关的应诉成本而已，如若认为变更不合理而予以撤销并责令重作，则既与法院的现有职权不符，又必然导致行政复议机关重新立案审查、再次作出自由裁量，直至法院满意为止。事实上，这已经成了法院在行使自由裁量权，而非行政机关在行使自由裁量权了（实践当中，有的法院将行政拘留从10天变更为9天或者8天，就是从另一方面表现出来的明显的例证）。由于这种制度设计的冲突，不必要地牵扯了行政复议机构的大量精力（名义上由行政复议机关作为被告，实际上仍然是行政复议机构在代行职责），促使行政复议机构作出不得已的选择，即对所有涉及合理性衡量的案件一律维持，最终导致行政复议的优势化为乌有。以
行政复议法实施以来的情况为例，2000年、2001年全国各级行政复议机关的平均变更率仅占结案数的6%左右，2002年这一比例下降到4%，有些地方行政复议变更率甚至不到3%。对此，需要从制度层面进一步协调好行政复议与行政诉讼各自的侧重之处，具体来讲，在现行行政诉讼制度未作根本改变的情况下，凡是仅涉及行政行为合理性争议的案件，除法律另有规定的情形外，应当由行政复议渠道处理，行政诉讼不予受理；行政复议机关对被审查行政行为合理性缺陷作出的相应变更决定，原则上也不再作为行政诉讼案件进入司法审查阶段。
