论中国行政复议的观念更新和制度重构-法搜-中国法律信息搜索网

　　其次，要限制对行政议机构的过分干预。实践证明，目前这种将法制工作机构混同于行政复议机构的做法，不适应实现行政复议审查独立的基本要求。法制工作机构虽然与被审查机构具有一定的相对独立性，但是它至今仍被置于政府或者部门的内设机构的地位，难以对抗来自各方的影响和干预。在行政复议程序上，将行政复议审查又简单地等同于一般的行政管理活动，过于强调行政首长负责制，行政复议决定在纵向上要按照领导层次逐级报批，在横向上要面面俱到地协调磨合，虽然在一定程度上避开了司法程序的繁琐，但是并没有体现效率的要求，与主审法官负责制为特色的司法机制相比反而弊端纷呈。上级行政机关和未承办具体案件的上级官员以指导办案名义对案件处理预先设置结论，未审先“决”，使行政复议流于形式。因此，必须从制度上改革行政复议机构设置的同时，完善行政复议审议制度，防止各个方面对行政复议机构的不当干预。作为具体的方案，结合专门的行政复议机构的组建，由行政复议机构在法律上直接对行政复议机关的首长负责，革除行政复议机构与行政复议机关首长之间的层层审批。同时，在行政复议机构内部，区别情况实行办案成员负责制或者委员会决定制，一般案件可由办案成员直接作出决定，重大复杂的案件由行政复议委员会审议并以表决方式决定。行政复议机关的首长有权改变行政复议机构的决定，但是行政复议机构的决定与行政复议机关首长的决定应当一并入档，在发生行政诉讼时，这两个决定同时提交审查，接受司法机关和公众的评议。通过这样的制度设计，避免对行政复议机构非理性的干预。
　　再次，要确保行政复议人员的专业水平。国外的行政复议人员，一般都是具有相当的法律水准，不少都是社会执业律师出身，具有较高的地位和福利保障。我国目前的情况正好相反，许多行政复议人员都是“半路出家”，没有接受过专门的法律教育，同时具有一定专业水平的人员又感到无用武之地，有的甚至因坚持依法办事而被调离，行政复议人员稳定性差，行政复议工作缺乏必要的连续性。毫无疑问，没有行政复议机构的独立地位，很难吸引那些有能力、有志向的专业人才进入行政复议队伍，但如果不能确保行政复议人员具有与其职责相适应的专业水平，即使让行政复议机构独立，也无法达成行政复议制度的本来目标。因此，对行政复议人员提出必要的专业要求，与赋予行政复议审查者的独立地位是同等重要的事。基于笔者所设想的实现行政复议机构相对独立设置的制度调整方案，应当同时建立行政复议人员（包括各级行政复议委员会成员和行政辅助人员）的任职资格制度。其中，各级行政复议委员会委员可以参照法官的标准，确定相应的选任条件，同时取消行政首长对行政复议人员任职期间内的随意调整。为了确保行政辅助人员的专业素质，长远来看，也要考虑逐步将这些人员的选用纳入国家司法考试的范围。
　　（二）推进审查中立
　　行政复议审查中立要求行政复议审查者必须居于超脱地位公正裁决，避免与申请人与被申请人任何一方存在利益牵连。应当说，审查中立与审查独立的关系密切，审查中立要求审查机构享有独立的法律地位，但是仅有审查独立并不必然包含着审查中立的要求。实现审查中立，必须从制度上建立一套不完全等同于审查独立的相应规则。
　　首先，行政复议审查者只能服从法律和事实，不得考虑任何与案件无关的因素。最为关键的是，要淡化行政复议的所谓层级监督性质，逐步削弱乃至于最终消除行政隶属关系在行政复议中的影响。行政复议审查机构不能把为被审查机构服务当作自己的宗旨，而是要在被审查机构（行政执法机关）和审查请求人（行政相对人）之间保持超然的立场。为此，要实行行政复议人员的回避制度，对与行政复议案件有利害关系的行政复议人员，应当自行回避，有关当事人也有权申请其回避。行政复议人员应当回避而未回避而作出的裁决，应当作为程序违法而宣告无效。
　　其次，行政复议审查者不得与当事人私下接触，防止出现可能的偏私。当前，在某些地方和部门的行政复议工作中，行政复议机构与被审查机构之间来往频繁，经常交流案情，研究应对之策，甚至委托被审查机构准备裁决意见；而对行政复议申请人，则以保密为由，阻挠其行使法定的案卷查阅权、陈情权。因此，必须从制度上禁止行政复议审查者与当事人双方私下接触，尤其与被审查者之间进行的私下接触，以实现行政复议案件的公正办理。
　　再次，确保行政复议审查者的正当利益和工作保障。我国在加入WTO有关法律文件中承诺：“负责审查行政行为的法庭［7］将公正处事并独立于行政执法机构，并且不会与事务的处理结果有任何实质性的利害关系。”这就说明，行政复议机构公正履行职责，不仅与其是否独立于被审查机构有关，更与审查机构和案件结果之间是否存在实质上的利害关系有关。从我国现实情况来看，行政复议机构的工作经费来源于政府财政，并不得向当事人收费，因此无论是行政首长还是财政部门都可以掐住经费渠道而使行政复议机构陷于绝境。此外，办案车辆、办公场所、工作津贴、人员编制等管理体制尚未改革，行政复议机构必须在这些方面受制于人，从而在实质上难以保证完全中立地居于被审查机构和审查请求人之间。因此，必须通过制度明确行政复议机构的经费标准和行政复议人员的必要福利保障和工作条件，满足其正当的利益需求，免除其中立审查的后顾之忧。