最后，行政复议要以个人利益与公共利益协调兼顾为目的，公正进行利益考量。从某种意义上讲，利益最大化是行政复议的终极目的。由于利益不可避免地存在私益与公益的冲突，因此行政复议审查者要想化解这种利益冲突，不可能回避利益衡量。正如学者所言，“那种认为仅从法律条文就可以得出唯一的正确结论的说法，只是一种幻想。而真正起决定作用的是实质的判断。对于该具体情形，究竟应注重甲的利益，或是应注重乙的利益”，［5］实际上许多具体案件，都是在经过深入的利益衡量之后，作为综合判断才确定在多大程度上倾向何方当事人的利益，尽管这种利益衡量通常隐藏在某项法条的宣示之后。为了确保利益衡量的正当性，行政复议审查者必须居于中立地位，按照自己的法律良知作出公正的判断，而不得从心理上事先偏向任何一方当事人。当前，要特别注意防止行政复议机构与被申请人之间过从甚密、利益牵连的问题，克服对公共利益过于宽泛的界定，并把行政方的团体利益与归属于不特定相对人的公共利益分开，以有针对性地避免对个人利益的忽视和侵犯。
四、行政复议的制度重构：准司法性质的行政审查机制
针对
行政复议法的制度缺陷，借鉴国外行政审查立法的成功经验，需要按照行政复议的制度定位并体现公民权利与行政权力平衡的价值取向，对我国现行行政复议制度加以相应调整、完善，使之真正成为有效服务于市场经济机制和民主政治发展的准司法性质的行政审查机制。具体来讲，这种制度调整主要集中在以下四个方面：
（一）确保审查独立
审查活动的独立性，是行政复议对行政行为产生有效制约效果的基本条件，如果行政复议审查机构完全混同于一般的行政执法机关，或者附属于被审查机关的指挥机关，审查就必然流于形式，制约也必然归于乌有。这点已为国内外的行政审查的历史实践所证明。因此，完善我国行政复议制度，最为迫切的切入点是改变行政复议审查不独立的现实地位。
首先，要逐步实现行政复议机构的独立设置。行政复议机构的独立设置，既是各国行政行为审查机制发展的共同趋势，也是我国加入WTO以后面临的现实要求。WTO规则中所提到的司法审查，并不排除形式上具有某种行政属性的审查机构，只要该审查机构保持充分的独立性。从国外和台湾地区的情况来看，独立行政复议机构的设置主要有两种模式：一是英美模式。英国设有各种形式的行政裁判所，美国则设有发端于加州的各州行政听证办公室，前者依照法律设立，一般不隶属于某一行政机关，后者则属于州政府的直属行政机构，与其他行政部门享有同样的法律地位。需要注意的是，由于英美法系的传统，行政机关的执法权力较小，在许多管理领域实际上只起着检控机关的功能，如果按照大陆法系和我国的观点，行政执法权力实际上是由审查机关行使的。因此，英美体制下的行政复议机构的审查标的，既包括类似我国行政行为的正式行政决定，也包括行政机关作出的初步裁决。二是，欧陆部分国家和我国台湾地区的模式。这些国家和地区虽然形式上按照行政隶属关系确定案件的管辖，但是不允许地方职能部门依据指导关系作为下一级部门的行政复议机关，从而有效避免了我国行政复议实践中普遍存在的条条管辖所引起的部门保护弊端。即使在政府设立的行政复议机构，在法律上也实现了相对独立的审查地位。这里面最值得研究的是台湾模式，它既吸取了大陆法系一些国家的制度传统，又结合本土资源进行了相应的改造。台湾现行《诉愿法》规定各机关办理诉愿案件，应设“诉愿审议委员会”，组成人员以具有法制专长者为原则，诉愿审议委员会委员由本机关高级职员及遴选社会公正人士、学者、专家担任之，其中社会公正人士、学者、专家不得少于二分之一。在审议委员会委员之外，行政辅助人员另外配置，二者各司其职。以台北市为例，其诉愿审议委员会全部由律师、检察官、大学学者构成，另设承办人员二十余人［6］。审议委员会委员的职责是：听取诉愿人陈述；主持言辞辩论并作成记录附诉愿卷宗；审查承办人员提交之卷证，核提审查意见供委员会审议之备；参与诉愿审议委员会会议表决。承办人员作为行政辅助人员，除负责有关行政性事务外，主要办理诉愿程序方面的事项，比如在答辩完备并经过审理程序后，草拟处理意见，连同卷证送诉愿审议委员会全体委员或者三人以上分组委员审查。台湾地区由独立的常设机构承担诉愿案件的审理任务，采取维持公正审议的司法化程序，具有决策权的委员由多方构成，客观上打破了因行政隶属关系而生的千丝万缕的法外干涉，有效地消除了由公务员充任诉愿审议人员而因行政、政治上的考虑而袒护被审查机构的可能。与此同时，诸如应付诉愿人查卷要求、调查取证、委托鉴定、文书制作和送达等工作量大而法律性较低的事务，则另由行政辅助人员承办，也大幅提高了办案的效率。比较上述两种模式，笔者倾向于台湾地区的做法，因为这样的制度调整代价较小，相对容易实现，而且符合目前国家在行政法治建设中重视发挥专家学者作用的态势。作为制度调整的第一步，可以先对现有行政复议机构的构成进行改造，凡有行政复议职能的机关均采取行政复议委员会形式，委员会成员为原则上为5－15人之间的单数，其中从学者、专家和法律实务部门外聘的人员为总数的二分之一。地方各级行政复议委员会外聘人员需经省政府行政复议委员会认可。各级行政复议委员会成员未具法定事由并履行法定程序不得解任。行政辅助人员由行政复议机关从谙熟法制工作事务的人员中选任。经过一段时间的实践，再进行第二步制度调整，取消地方政府部门办理行政复议事项的职权，只以地域为原则设立统一的地方各级行政复议委员会。
