这对1999年《
最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》提出了更高的要求。这个司法解释的第22条规定：“复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告；当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告。”这一规定基本解决了因
行政诉讼法第
38条规定过于原则带来的问题。笔者理解，这个规定包括以下几层意思：一是，复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告；二是，当事人对复议机关在法定期限内不作复议决定的行为不服，应当以复议机关不作为为由，并以复议机关为被告，向法院提起行政诉讼；三是，当事人对复议机关不受理复议申请的行为不服，也应当以复议机关不作为为由，并以复议机关为被告，向法院提起行政诉讼。相对而言，这个司法解释的规定较之以往更为具体详细，更大范围地弥补了法律的漏洞。
然而，笔者并不认为这个司法解释的规定已经达到尽善尽美的程度，相反它所规定的内容还有一些地方值得研究，还需要进一步修改、完善。这突出地表现在，首先，复议机关在行使准司法权时，其不履行相应职责的行为，能否定性为行政不作为，还需要在理论上进一步研究；其次，按照新司法解释的规定，当事人对复议机关逾期不作出复议决定的，如果对于原具体行政行为不服，则应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告提起诉讼；如果对复议机关不作为不服，则应当以复议机关为被告提起诉讼，这就忽视了行政复议和行政诉讼在审查范围上的区别而对行政诉讼监督的影响。具体来讲，如果当事人不服原具体行政行为申请行政复议，目的是为了解决具体行政行为合法性的话，按照司法解释的规定，不存在太大的问题；如果当事人只是为了解决具体行政行为合理性问题的话，在复议机关不作为（不受理或者不作复议决定）的情形下，按照司法解释所作的制度设计让当事人就原具体行政行为直接向法院起诉，实际上无法满足当事人的诉讼请求。也就是说，即便被诉具体行政行为的确存在某种合理性问题（除非行政处罚显失公正），法院也只能作出维持或者驳回诉讼请求的处理。这对当事人来讲，是既耗费诉讼成本又一无所得的。因此，笔者建议，最高法院新司法解释第22条的规定也不无值得推敲的余地。为此，建议下一步在修订
行政复议法和
行政诉讼法时，改变合法性审查和合理性审查的区分，代之以法律审和事实审的分类，行政行为是否合理则作为法律审的一项内容，复议机关不作决定，法院可直接就行政争议直接作出裁判，达到为相对人合法权益提供法律救济的目的。
