二、关于行政诉讼与行政复议的关系
行政复议与行政诉讼具有一定的共性，也有不少区别。作为共性，最主要的一点，二者都具有行政救济的功能。正因为如此，人们常常把行政复议称为行政司法或者准司法。但是，它们的差异也是显而易见的，通常来讲，行政复议毕竟不具有终局性，它一方面比行政诉讼在程序上更为简便，行政复议审查的范围宽于行政诉讼的范围；另一方面只是行政诉讼的前置程序，不能代替行政诉讼的最终裁决地位。在我国，行政复议制度虽有很大发展，但是与国外相比，仍然存在许多不完善之处。比如，严重欠缺必要的独立性，行政复议人员的整体素质也参差不齐，行政复议体制受制于“条条”管理的行政管理体制。因此，尽管行政诉讼对行政复议都是世界上通行的两大行政救济制度，但是行政诉讼对于行政复议本身还要发挥一定的监督功能。如何处理好行政诉讼与行政复议的关系，正确发挥行政诉讼对行政复议的监督功能，无疑是一个十分重要的问题。
行政诉讼法第
38条规定：“公民、法人或者其他组织向行政机关申请复议的，复议机关应当在收到申请书之日起两个月内作出决定。法律、法规另有规定的除外。”“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可在复议期满之日起十五日内向人民法院提起行政诉讼。法律另有规定的除外。”这里规定了复议机关作出复议决定的期限，并规定对于复议机关逾期不作决定的，申请人可以提起行政诉讼，但是对于复议机关未按照规定期限作出决定，应当以复议机关不作出决定的行为作为起诉标的，还是以原具体行政行为作为起诉标的，以及在不同情形下被告资格的确定问题，
行政诉讼法没有明确。更为重要的是，
行政诉讼法也没有对复议机关不受理行政相对人提出的行政复议申请是否可以起诉的问题予以明确。
对于上述问题，1991年《
最高人民法院关于贯彻执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的意见（试行）》作了部分回答。该试行意见第16条规定：“复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服，向人民法院起诉的，应以作出原具体行政行为的行政机关为被告。”但是，这一回答仍然是模糊的，在实践中引发了许多争议。按照这条的规定，似乎可以作出两种解释。一是，复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人如果对原具体行政行为不服，则以作出原具体行政行为的行政机关为被告提起行政诉讼；如果当事人对复议机关逾期不作复议决定的不作为不服，则另作他论。二是，复议机关在法定期间内不作复议决定，如果当事人仍然对原具体行政行为不服（这是当事人申请复议的原因），则不管他是不是也对复议机关的不作为有意见，都应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告，向法院提起行政诉讼。根据当时的司法实践来看，显然这两种理解都是实际存在的。从点上看，这个司法解释的规定所解决的问题并不比它引起的问题多。何况它也没有明确当事人对于复议机关不受理复议申请的行为，可否提起行政诉讼以及如何提起行政诉讼的问题。
