笔者援引国内外学人对行政行为的不同界定，并非纯粹为了阐述具体行政行为一词引入法典的背景，而是要说明这一来源于学术概括的用语，由于其本身内涵和外延的不确定性，带来它在一定程度上欠缺立法的规范、确定性的属性，并由此引起司法实践中的偏差，以及在许多场合行政相对人本来似乎可以享有的行政救济权的模糊甚至灭失。比如，会议纪要是不是具体行政行为，行政机关的通知、公告是否可以构成具体行政行为，行政机关作出的涉及技术问题的认定是否具有具体行政行为的性质，大学可否在一定条件下实施具体行政行为，村委会向村民收取“三提五统”费可否提起行政诉讼等等，都因陷于具体行政行为的界定之争，而一直难以得到一个统一的确定说法。不同法院按照自己的理解各行其是，又在实质上破坏了行政诉讼制度的严肃性，进而危害到国家法制的统一和尊严。
更为严重的是，由于长期以来不少行政机关本来就欠缺依法行政的观念，行政人员的法律素质和道德素质偏低，他们利用具体行政行为概念的争论，以及这些概念中的一些灰色地带，抵制行政诉讼的审查，并在游离于司法监督的同时，实施大量违法的行政行为，制造了许多冤假错案。这种状况，严重损害了公民对法制的信心，也极大地阻碍了民主与法治建设的进程。
针对上述问题，最高法院曾经努力尝试寻求解决办法。1991年《
最高人民法院关于贯彻执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的意见（试行）》中，首先就要对具体行政行为给出一个定义。该试行意见第1条是这样规定的：“具体行政行为”是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。应当承认，相对于此前对具体行政行为含义的众说纷纭，最高法院司法解释对具体行政行为作出一个统一的定义，其意义当然是积极的。但是另一方面，由于学术概念被用于立法而形成的先天缺陷，以及司法解释本身存在的认识局限，我们不能不看到，最高法院的这个试行意见明显没有从根本上解决问题，特别是无法覆盖笔者以上提及的灰色地带，致使对行政机关的司法监督仍然存在本来不应该有的盲区，从而在制度上容忍甚至怂恿了某些行政机关的违法和专横。
基于上述情况，笔者认为要解决
行政诉讼法使用具体行政行为后带来的消极影响，要从两个方面着手：
