一、关于具体行政行为的概念
行政诉讼法第
2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”第二章也规定人民法院受案范围限于具体行政行为。按照这些规定，行政相对人只有对行政机关作出的具体行政行为不服，才可以向法院提起行政诉讼。因此，什么是具体行政行为，具体行政行为有哪些特征，就成了问题的关键。
行政诉讼法是我国第一部使用了具体行政行为概念的法律。这一做法对此后的有关立法影响很大。比如，
行政诉讼法之后制定的
行政复议条例（后来上升为
行政复议法）也采取了具体行政行为的概念。当初使用具体行政行为的概念，是与特定时期各方面对如何界定行政行为的争议难以消解的背景有很大关系。实际上，无论在国内还是国外，行政行为总体上都是学术上的概念，其本身具有多种含义，不同的人对其有不同的理解。当时，我国学者对行政行为概念的认识大体上可以归纳为四种：一是最广义上的认识，认为一切涉及国家行政管理的行为都是行政行为。按此观点，只要与行政管理有关，不论是什么组织或者个人的行为，都可以纳入行政行为的范围。二是广义的认识，认为行政行为是以国家行政机关名义作出的行为，这样国家行政机关实施的民事行为或者以行政相对人身份从事的行为，也被作为行政行为对待。三是狭义的认识，认为行政行为是国家行政机关为实施法定行政管理职能而实施的一切活动，这是能够引起行政法律后果的行为，不包括事实行为。四是最狭义的认识，认为行政行为是指国家行政机关在行使职权过程中，依法对特定的社会事实或者对象单方面采取能直接产生法律效果的行为。至于行政机关制定行政规范（具有普遍约束力的决定、命令）的活动，则不属于这里理解的行政行为。［1］其实，在国外对于行政行为的理解也是颇有争议的，比如日本学者对行政行为也有最广义、广义和狭义的观点。其中，狭义上的观点将行政行为定义为行政厅针对具体的事实所作出的公共意思表示或者准公共意思的精神作用的表示，从而排除了行政机关的事实行为、私法行为和立法行为作为行政行为的属性。正是由于有这些内涵不同甚至抵触的观念，“行政行为一词，不是法令上的用语，而是由学者和判例构筑起来的学术概念。”［2］既然行政行为一词的含义都如此不确定，具体行政行为的概念很难界定也就势在必然了。
