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英国行政法上的听证(下)

  在学校、监狱、军队管理、移民事务等领域中,书面方式适用得比较多。在一个较早的案件中,一名大学生因为多门功课不及格,未经口头听证就被勒令退学。法院认为这是允许的,因为他所在的学院已经告诉他指控的问题并给他提出书面异议的机会。 在监狱管理中,判处终身监禁的犯人在减为有期徒刑前,以及危险性最高的“A”级犯人在重新定级前,也可以通过书面方式发表意见。 国防委员会军队局在处理有关种族歧视的投诉中,也可以通过书面的方式。 在遣送出国决定的上诉案件中,裁判所不一定会见当事人本人。 当然,不是说这些领域的所有案件都可以采用书面方式。法院现在要求,如果事关重大,涉及的关键事实不通过口头听证难以辩明的,行政机构必须举行口头听证。
  一些制定法规定行政机构在做出决定前应当“咨询(consult)”相关的人,通常行政机构接受书面意见就可以了。一些制定法规定行政机构可以自由决定是否采用口头听证。法院认为,行政机构不能不分具体情况,一刀切地规定不采用口头听证。在特殊情况下,譬如案件在事实问题上存在重大争论,行政机构就应当打破常规,给以口头听证。 在存在对立双方的案件中,行政机构如果允许一方当事人当面发表意见,那就应当给另一方当事人提供同样的机会。 在一些情况下,制定法授权行政机构“不须听证”就可以做出决定。这时,法院可能对该条文作缩小解释,认为这里的听证仅仅指口头听证。法院倾向于认为,行政机构在此情况下仍然应当让当事人了解情况并给他申辩的机会。 可见,例外的情况不是为了限制自然正义原则的适用,恰恰是为了扩展它的要求。
  7、代理和帮助
  普通法上尚无整齐划一的规则,承认当事人在行政过程中有聘请代理人参加听证的权利。 法院意识到,有些案件需要快速处理,代理人的参加可能过分延迟案件的处理。因此,法院倾向于认为,是否允许代理人参加听证属于行政机构的裁量范围。在此意义上,“行政机构是它自己程序的主人”。法院的职责是审查行政机构是否合理地行使了它的裁量权。有时法院通过解释制定法,确定是否应当给当事人聘请代理人参加听证的机会。
  在Tarrant案件中,几名犯人被指控严重违反狱规,监狱当局在处理时不允许犯人聘请代理人。法院认为,监狱当局有是否准许聘请律师的裁量权,但它对于准许聘请代理人根本不予考虑,是违法的,因此撤销了它的决定。法官还指出,行政机构在决定时,应当综合考虑下列因素:案件所涉事项的严重性;案件是否涉及法律争议;当事人本人的表达能力;当事人在程序上的困难处境;迅速做出决定的需要;在当事人和相关政府官员之间实现公正的需要,等等。 在另外两个案件中,法院认为案件事实简单、相关法律明了,或者当事人本人头脑聪明、能言善辩并且清楚相关的程序问题,就没有支持当事人聘请代理人的主张。
  在正式的代理以外,当事人还可以获得朋友的帮助。原则上当事人可以找一个朋友出席听证,帮他做记录、提供材料,甚至在不妨碍听证进行的前提下,轻声地帮他出主意。即使当事人已经聘请律师代理的,仍可以找朋友帮助。法院审理一个欠交规费的案件时,当事人的律师提出,再请当事人的一位朋友坐在旁边,以提供帮助。法官拒绝了他的要求。上诉法院认为,当事人在诉讼中可以运用各种合理手段来行使权利,包括取得朋友的帮助;除非为维持法庭秩序,法官不应予以限制。该法官的裁决因此被撤销。 即使当事人不能请律师代理,当事人的律师有时仍可以作为朋友出席并提供帮助。在前述神父职位任命案件中,大主教在会见当事人时,没有准许他聘请律师代理,但允许他带的律师以朋友身份参加会见。
  代理人的作用也不限于出席听证会,还包括在听证会之外提供法律意见。这一点对于在押犯人尤其重要。一条狱规允许监狱长和其指定的人拆看犯人的信件、截扣含有内容违禁或者篇幅过长的信件。该狱规被宣告无效,因为它侵犯了犯人与其律师的通信权利。
  自从弗兰克斯委员会报告发表至今,当事人在行政过程中聘请代理人已经得到很大范围的承认。需要指出,《欧洲人权公约》肯定了当事人有获得法律援助和聘请代理人的权利。 在法律实践中,行政机构多数情况下允许代理人参加听证,法院也不会轻易地排除代理人参加听证;甚至一些大学和体育俱乐部的处分决定,也允许代理人的参与。如果行政机构允许一方当事人聘请代理人,却拒绝另一方聘请代理人,那无疑是违反程序公正的要求的。有一部行政规章试图一刀切地排除代理人参加听证,丹宁法官斥责这是对其裁量权的不合法的拘束。
  8、传唤证人
  如果案件涉及当事人的重大利益,当事人在口头听证中有权要求传唤证人。监狱发生了一场骚乱,监狱当局准备惩处几个犯人。监狱的巡督员委员会对案件进行了听证。其中一名犯人要求传唤几个证人,但委员会主席驳回了他的要求。法院认为,委员会主席拥有是否传唤证人的裁量权,但裁量权应当合理、善意地行使。以“控方现有证据很充分”或者“传唤证人比较麻烦”为理由,拒绝传唤证人出席,都是对裁量权力的不当行使。如果当局做出影响犯人人身自由的纪律处分,那更应当传唤证人。
  治安法院审理的案件中,也提出了这个要求。被告人申请治安法官强制传唤一个非常重要的证人,治安法官拒绝他的要求。法院认为,这是违反自然正义的。 在另一个案件中,治安法官拒绝当事人延期听证、以便让一个关键证人出席听证的请求。法院也认为,这无异于剥夺当事人合理的辩护机会。
  鉴于传唤证人通常会拖延行政过程或者泄露证人,法院对它也有限制。在一个来自斯里兰卡的案件中,枢密院认为,学校当局在处理考试作弊案件中应当保障当事人发表意见的权利,但是学校当局没有让控告人与当事人当面对质,不影响其决定的效力。 种族平等委员会在调查中不必传唤证人,让其接受交叉询问,因为调查结束后还要听证。 伦敦证券交易所所属的公司接管和合并小组拒绝传唤当事人一方申请延期、以便让证人出席听证的请求。上诉法院虽然对此表示严重关切,但还是放过它。法院认为,该小组行使的权力不是制裁性质的,因而其程序是究问式的;况且,已经有“压倒性”的证据支持该小组的观点。 由于当事人自己的延误,没有及时提出传唤证人的请求,行政机构也可以拒绝他后来提出的请求。一个出租车司机被处停止广播呼叫服务,行政机构在听证开始前就告诉过他可以传唤证人,但他直到听证结束那一刻才提出要求。法院认为,行政机构的拒绝不违反自然正义。
  对学生学业的评估上,似乎也不要求传唤证人。在一个师范学院开除学生案件中,学术委员会根据指导教师、任课教师以及外请人员的意见,认为一名学生水平既差又不思进取,建议学校当局予以开除。在学校当局的听证上,该学生要求对他的学业进行重新评估,并向他出示学术委员会的报告,传唤证人接受质询。法院认为,学校当局拒绝学生的要求不违反自然正义。
  9、质证
  在口头听证的情况下,行政机构除了向当事人公布案件材料,还应当允许当事人对相关的证据和争议问题提出自己的看法,质问对方证人(cross-examination)。 这方面引起争议较多的是行政机构拒绝传唤对方证人以供质证。就像聘请代理人、传唤证人一样,法院认为这个问题在很大程度上属于行政裁量范围,同时对行政机构的裁量是否合理进行审查。
  法院的基本态度是,除非有充足的理由,行政机构拒绝当事人传唤对方证人以供质证,或者拒绝当事人延期听证以便对方证人出席,都是违背自然正义。苏格兰的一个治安法官因为食品卫生问题责令销毁一批数量不菲的乳酪,法院撤销了他的决定,因为他没有给当事人质问食品卫生专家的机会。 在一个法定调查程序中,由于没有给当事人质证的机会,法院撤销了能源部长的决定。
  不单裁决机构应当遵守上述规则,负责调查和控诉的官员也应当遵守这个规则。在一个对监狱犯人的惩戒案件中,负责调查的官员调查了一名证人,该证人的证言对当事人显然不利。但在听证中,调查官没有提出这名证人,甚至负责裁决的监狱巡督员也未被告知。法院仍然认为,调查官的行为违反自然正义。


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