地方人大授权立法的证伪——以立法权分析为视角
熊艳喜
【摘要】地方人大①的法规文本中时常出现诸如由相关主体制定实施细则或办法的条款，此类条款往往被人们误读为地方人大授权立法。授权立法的核心是立法权的转移，解析地方人大及相关主体立法权的结果表明，此类条款并非真正法律意义上的授权立法条款，但不能否认其现实的宪政价值。
【关键词】地方人大；立法权；授权立法
【全文】
授权立法，一度是我国宪法和行政法学界研究的热点之一，学者们曾对其定义的概念不下数十种之多。
立法法出台后，我国授权立法问题似乎因有定论，理论界的各种纷争和论战嘎然而止了。然而，在有无地方人大授权立法的问题上，理论界和实务界一直存有模糊认识。对此，本文从授权立法的一般理论分析出发，试图通过解析地方人大的立法权，对其授权立法的必要性和可行性进行分析，探讨所谓授权条款的正确识别和合理存在，揭示地方人大授权立法是一个伪命题。
一、授权立法的一般理论分析
（一）授权立法的界定及其与相近概念的区别。授权立法，顾名思义，是享有立法权的立法主体将自身拥有的立法权授予其他主体行使所进行的立法活动。它与职权立法相对应，是针对立法主体的立法权力来源不同而在学理上所作的划分。国外也称之为“委任立法”，不少学者也将授权立法与委任立法作同义语使用，但有学者经过对委任立法进行全面系统研究后认为，西方的委任立法，将委任主体和受权主体分别严格限定为最高立法机关和最高行政机关，排斥了其他主体成为授权或受权的可能；将委任立法的结果确定为法规，排斥了规章等法文件成为委任立法的可能。因此两者本质上有一定区别。例如《德国基本法》就对委任立法严格规定为，“制定具有法律效力的有关命令的权力，只能授予联邦政府，这种命令需要联邦参议院的同意。联邦议院提出要求时，命令即行废止”。②
（二）有关授权立法的位阶理论评析。在授权立法位阶问题上，我国学者主要有两种代表性观点：一是“代理说”。该说认为，授权立法并不改变授权主体所授出的权力的性质，依据民法委托代理的一般原理，只是权力的行使主体发生了改变，因而授权对象制定的法文件应当与授权主体依法定职权制定的法文件的效力相同。二是“转移说”。该说认为，授出的立法权随着主体的改变而发生性质的改变，成为授权对象手中的一项权力而丧失其原有属性，因而授权对象制定的法文件只与其自身依法定职权制定的法文件的效力相同。③对于这两种观点，笔者认为，“代理说”的存在基础是西方的分权制度，与委任立法相适应，从立法权分析的角度看，它完全忽略各类立法主体间相互区别的立法行为权的不可授予性和不能替代性，因缺乏起码的合理性而被
立法法所抛弃。“转移说”的权力转移理论虽基本为我国立法法所采纳，但它过于笼统含混，没有具体区分可转移立法权和不能转移立法权，忽略了授权立法所授之权本质上只是事项权，而且，事项权的性质也没有因流转而发生改变。
立法法第
86条第2款“根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决”的规定，说明了依授权所立之法的效力，并不完全由受权立法主体的地位、类型决定，也决定于其立法权的权力来源和权力属性，间接印证了立法事项权在授予前后未曾变化的事实。对此，笔者将在下文中以地方人大立法权为例进行具体分析。
