为进一步认清行政委托关系合意性的本质特征，有必要澄清行政委托关系和行政代理关系这两个容易混淆的概念以及它们相互间的关系。一般认为，行政代理关系的发生基于行政代理权，行政代理权由法律直接规定的情况下（即法定行政代理）与行政委托并无关系；若行政委托的事务是非行政法律行为，则显然不发生行政代理的问题（因为行政代理人所代理的行为限于行政法律行为）。但是若行政委托事务是行政法律行为，行政主体基于行政委托合同的约定而授予行政受托人行政代理权，行政受托人对外以行政主体的名义行使一定的行政职权，那么这种情况下行政委托与行政代理确实存在着因果联系，但两者决不能等同。在这种情况下，行政委托关系是行政代理关系的基础法律关系。前者是行政主体与受委托主体间的内部关系，而后者则指行政委托代理人与行政相对人的外部行政法律关系；前者的发生基于行政主体与受托主体间的合同行为，而后者的发生基于行政主体授予行政代理权的单方行为，对此无须双方合意；行政委托关系的变更或终止并不必然导致行政代理关系的变更或终止，而是须有相应行政代理权的变更或撤销行为才能产生如此效果。通过以上分析可见，行政代理分为法定行政代理和委托行政代理。法定行政代理是指由法律直接规定的行政代理，它具体表现在法律规范上实际已被规定为行政代理人的一项法定义务。而委托行政代理的法律基础关系是行政委托合同关系，它完全有赖于行政主体与受受托主体之间的依法合意委托授权。通过比较分析行政委托关系和行政代理关系间的联系与区别，丝毫不容置疑行政委托关系的本质特征就是而且应该是合意性。然而，有的学者正是由于忽略这一点，往往将法定行政代理的情形误认为是对行政委托关系合意性突破的特例。如应松年、薛刚凌教授举了单位发工资时代征个人所得税的例子，以此说明行政委托双方无法达成合意时可确立的规则。⑦又如姜明安教授主编的《行政法与
行政诉讼法》教材中也援引了《
税收征收管理法实施细则》第
32条的规定，以此说明行政委托关系中对受托组织的条件要求并不都是很严格的观点。⑧对于学者要论述的观点，笔者不妄加评论，但将以上两个例子作为支撑其各自关于行政委托观点的论据，其适当性令人怀疑。笔者经过认真研究《
税收征收管理法》和《
税收征收管理法实施细则》之有关规定，并结合行政委托的相关理论进行分析后以为，它们应属于行政法定代理的范畴，将代扣代缴税款的法定义务看作是行政委托中对行政委托关系合意性突破的特例，实属混淆了行政委托合意性与行政法定代理法定性的根本区别。
