法院对行政机关事实认定审查比较分析
杨伟东
【全文】
行政机关和法院二者既同为行使一定权力的国家机关，那么行政行为引发争议进入行政诉讼所产生的一个重要问题就是法院以何种态度处理行政机关对相关问题已作出的判断和认定。虽然行政行为一旦进入行政诉讼某种程度上意味着司法最终司法高于行政，但并不意味着行政机关的判断对法院认定案件没有意义，由此衍生的基本问题是：法院如何审查行政机关对相关问题的判断和认定，法院对行政行为的审查深度如何。行政机关在行政行为中涉及到对事实、法律、裁量等诸多问题的判断和认定，本文试图对事实问题作一分析，主要是运用比较方法，对英美和大陆法系主要国家的作法和原因进行考察比较，最后对我国在此问题的某些看法进行评价，并提出自己的观点。
一、英美法系与大陆法系对行政机关事实认定不同的审查态度
在英美法系的司法审查中，法院对行政行为所涉及的法律与事实问题采取不同的审查态度。一般而言，法院对法律问题进行严格、全面审查，法院可以自己的判断代替行政机关的判断；对事实问题法院则进行较为宽松的审查，法院往往对行政机关的事实认定采取尊重态度。而大多数大陆法系国家通常并不对行政行为所涉及的法律与事实问题进行区分，一般对法律问题与事实问题采用相同的审查标准和审查态度。
（一）英国司法审查近期的发展
英国传统的越权原则（ultra vires doctrine）适用范围有限，把法院的司法审查范围局限于管辖权问题，即只有当行政机关的错误为管辖权错误（jurisdictional error）时法院才能推翻行政决定，即使对法律问题也是如此。但从本世纪五十年代开始，过去曾被议会废弃的司法审查主要根据纪录表面上错误（error on the face of the record）又重新复兴，[1]尤其是安尼斯米尼克案(Anisminic)使得法律错误无论其是在管辖权之内还是在管辖权之外都要接受法院的司法审查，对法律问题的审查范围被扩大。“自安尼斯米尼克案以来，法官已经将管辖权审查提炼至如此精妙的程度，以致‘管辖权’一词已不再需要，对任何法律问题法院都可简单用自己的观点代替行政机关的看法。”[2]但在事实问题上发展却相对缓慢，法院仍固守管辖权原则，即只有对管辖权事实（jurisdictional fact）错误法院才可以象对待法律问题一样进行严格的审查，以自己的判断代替行政机关的判断，而对非管辖权事实（non-jurisdictional fact）法院一般不进行审查。因而从此种意义说法律问题与事实问题的区分在本世纪五十年代以前的英国行政法中并不占重要地位，重要的只是管辖权问题。[3] 只是到本世纪五十年代以后由于所有的法律错误都可审查，而事实问题并非如此，法律问题与事实问题的区分才凸现出来。“将来影响与不影响管辖权错误之间的区别可能仅适用于事实上的错误，‘管辖权事实’将继续产生问题，而‘管辖权法律’（jurisdictional law）将不再是个问题。而且将有必要区分法律问题和事实问题。”[4] 不过，英国传统仅限于对管辖权事实进行严格审查这一狭窄的司法审查范围已经改变，开始逐步扩大对非管辖权事实问题的监督力度，并在判例中建立了一些对非管辖权事实进行审查的规则。
1，“无证据”（no evidence）规则
坦城地说，过去英国对于非管辖权事实也并非一概不能干预，只是采用的方式不同和适用的范围有限而已。“事实上，早已确立的规则是：无证据支持的事实认定是法律上的错误。这一规则一直适用于上诉案件之中，因为制定法（statute）规定只有对法律问题才有上诉权，以致于这种有限的上诉权被扩展到事实的不合理认定。在上诉中法官如此熟悉它使得法官在司法审查中可能也本能地求助于这一规则。”[5]通过把无证据支持的事实作为法律上的错误看待，在英国发展出独立的事实审查规则之前可以把管辖权内的事实问题纳入到司法审查范围之中，无疑扩大了对事实问题的审查力度。不过，把无证据支持的事实作为法律上的错误在理论上毕竟难以自圆其说在实践中法院也难以对行政行为进行有效的审查。因而法院逐步把“无证据”作为司法审查的一个独立的理由建立起来了。“…行政机关作出决定的事实必须有一定证据支持，否则行政决定就是越权的。”[6]
当然对英国“无证据”的理解如同对英国行政法的基本原则“越权无效”的理解一样，应作广义的解释与分析。“‘无证据’并不意味着完全没有证据。它扩展到任何案件指证据总体而言不能支持其所作出的决定，或者换言之，指基于这样的证据任何机关都不能合理地得出此结论。‘无证据’规则与专横或不合理的行为是没有授权和越权的这一原则显然有某种共通之处，它也与美国法上的实质性证据（substantial evidence）规则有某种关联，实质性证据规则要求行政纪录中的证据总体上能支持行政决定。”[7]尽管英国目前尚缺乏权威性判例肯定“无证据”规则，但同样也无权威判例否定该规则的确立；且从发展趋势上看，“无证据”规则的建立顺应了扩展司法审查对公民保护力度的历史潮流。英国行政法专家韦德(Wade)曾针对此评论说：“似乎很清楚现在这一司法审查理由作为一般的基础应当被看作是已确立的规则。…它也很好地顺应了行政法其它方面的发展，以致于任何人都只能认为与此相反的旧势力虽有影响力，但现在可能将走向历史的末路。‘无证据’规则似乎注定将取代它作为越权原则的另一组成部分，使得赋予决定权的法律将被认为暗含着这一决定权必须基于某些可以被接受的证据。否则就会被视为‘专横、任意和明显没有授权’的权力。”[8]
