这种想法隐含着一种权力本位意识,忘记了政府是“公仆”,是“人民的勤务员”。政府对仲裁机构的支持,是政府向纳税人履行其公共服务义务的行为,而不是为“国有资产保值、增值”的投资行为,更不是设置政府职能部门的行为。国家财政资金主要是国民缴纳的钱构成,政府的财政支持体现了财政“取之于民,用之于民”的原则,不应也不会改变仲裁机构的性质。至于仲裁机构的所有制是一个比较复杂的问题,可以留待深化改革过程中解决,但所有制不是区分机构是“官”还是“民”的标准,更不能成为否定仲裁机构民间性理由。仲裁机构由于在解决纠纷和国家治理方面的如前所述的特殊功能和优势,在尚未实现自足发展的阶段,由国家财政给予适当扶持,应属于政府对社会公共事业的义务性投入。这样的情况在其他国家仲裁机构中也普遍存在。例如,日本国际商事仲裁协会三分之一的费用开支由政府拨款支持、美国仲裁协会作为社会公益法人其仲裁费收入被免于缴纳各种税收;而我国香港的国际商事仲裁中心1985年设立时的办公楼由香港政府以一港元象征性费用由其所用。但这些政府的财政支持并不成为否定其民间性质的理由。如同现在一些“国有”餐馆饭店,没有人会因为其是“国有”而认为其是行政机关或行政机构。同理,政府投资建立公共文化设施或某些公益性社团亦不会因此改变其民间性质。仲裁机构由于在解决纠纷和国家治理方面的如前所述的特殊功能和优势,在尚未实现自足发展的阶段,由国家财政给予适当扶持,如果一定要认定为对仲裁的扶持是一种政府“投资”,这种投资的回报方式也绝不是经济效益,而是社会效益,亦即仲裁机构以符合其运作规律的独特方式,生产合格的仲裁裁决等纠纷处理结果,来满足社会在解决纠纷、实现自治、促进和谐方面的特殊需求。
3、关于仲裁机构的民间性的现实条件问题
有人认为,强调仲裁机构民间性的条件不成熟,为了保证事业发展和队伍的稳定,作为过渡,应先将仲裁机构定为行政支持类事业单位,其人员参照《
公务员法》管理。
其实,手段为目的服务,改革路径的选择不能脱离发展方向。路径错误,方向必然错误。至于事业发展,也有朝什么方向发展及如何发展问题。如果认为发展就是案件的增长,甚至不惜通过行政手段、行政权力推动案件增长,以牺牲仲裁机构独立性为代价来争取行政部门的支持,实际是偏离了
仲裁法立法原则,与
仲裁法立法目的南辕北辙。我们永远不可能通过强化仲裁机构行政性的做法,达到仲裁机构民间化的目的。实际上,
仲裁法起草过程中,就如何转变仲裁机构模式问题,曾有人主张
仲裁法只规定仲裁机构设立条件,允许多种成份搞仲裁,改变由行政机关为主搞仲裁的情况,通过竞争,优胜劣汰,使仲裁机构逐渐过渡到符合国际仲裁机构的模式。但因其“仲裁机构和行政机关的联系难以突破,仲裁机构挂靠行政机关的格局短期内难以改变”的缺点(胡康生主编:《
中华人民共和国仲裁法全书》第26页),未被采纳。替代方案是地方政府组织有关部门重新组建仲裁机构。未重新组建的仲裁机构,自
仲裁法施行届满一年时终止,这使3000多家仲裁机构被撤销,20000多名工作人员被重新安置,足见立法者改革的决心与魄力。我们已经为改革付出了巨大的社会成本,如果走回头路,就会让这些成本付诸东流。况且,如果仅用案件数衡量制度成果,过去工商行政管理系统11年间受理的经济合同纠纷就达到250万件,远远超出
仲裁法实施11年全国仲裁机构受理的案件数。可见,仲裁发展的目标并非仅仅追求案件数量增长,否则,就不会制定
仲裁法,也不必撤销那么多的机构,安置那么多的人员了。