基本法解释的程序问题研究
Research on the Procedures of Interpretation of Basic Law
李松锋
【摘要】1997年7月1日香港回归祖国，体现“一国两制”精神的香港基本法开始在香港实施。按照香港基本法第158条的规定，其解释权属于全国人大常委会，同时授权香港法院在审理案件中有条件的解释权，由此形成两级解释权。对基本法实施九年来，人大常委会三次解释基本法的案例予以考察，可以看出基本法第158条规定的基本法解释权分为诉讼中的解释与非讼中的解释。由此，对于诉讼中的解释，不妨给香港法院较大的解释权，只是当涉及基本法解释，且需要解释的条款又涉及中央政府管理的事务或中央与特区的关系，而这些条款的解释又将影响到案件的判决时，需由香港法院提请全国人大常委会作出解释。倘若香港法院没有提请人大常委会作出解释，而是直接作出判决，则人大常委会可通过事后分析、研究，总结香港法院判决的影响，必要时再主动作出解释，中止法院判决的既判力。对于非讼中的解释，则可形成一套制度化的解释程序，由港府报告国务院，国务院再提请人大常委会作出解释。两种类型的解释都需要全国人大常委会的自制，同时也是给人大常委会一个时间和机会，综合考量司法机关以及行政机关对基本法解释的立场，权衡社会各界的反应，以慎重对待基本法的解释。从而在保持香港自治的同时，维护基本法的权威和统一。
【关键词】香港基本法 一国两制 法律解释权 终审权
【全文】
共产党的正确而不动摇的斗争策略，决不是少数人坐在房子里能够产生的，它是要在群众的斗争过程中才能产生的，这就是说要在实际经验中才能产生。因此，我们需要时时了解社会情况，时时进行实际调查。
——毛泽东[1]
香港基本法的解释权问题可以说是基本法实施过程中争议最大，也争议最多的问题。[2]香港基本法第158条明文规定了基本法的解释权。其安排的解释制度，体现了法律制定者的良苦用心，不愧为“一个具有创造性的杰作。”[3]然而遗漏和不明确之处也还存在（这也是成文法所不可避免的缺陷）。尤其是全国人大常委会所享有的最终解释权与特区终审法院所享有的案件终审权(包含了某种程度上的最终解释权)之间存在着分离。如何划定两者之间的分工，又如何协调两个解释权之间必然不可避免的冲突，保证全国人大常委会的最终解释权不会成为干涉香港司法独立的借口和“隐蔽的外衣”，则成了极其重要，也是极其艰难的课题。
香港基本法在九年的运作过程中，曾经出现了三次人大常委会解释基本法的情形（即所谓的“人大释法”），也因此引起两地政治界和法律界人士的广泛争论。虽然这些争论最后都以（官方认为）相当成功的方式得到解决，并且也从中积累了两地人士的政治智慧和法律智慧。但因为成文化的基本法，原则性、概括性、乃至抽象性的特点，决定了在以后的运行中必定还会有更多的需要解释基本法的情形出现。如何认识基本法的解释问题，如何协调解释权的分工，便成为至关重要的，无可回避的问题。
为此，本文首先考察基本法实施以来，人大常委会对基本法所作的三次解释，特别是三次解释的程序，试图从实践中总结出经验和不足；第二部分则对三次“人大释法”进行分类研究，把三次“人大释法”简分为诉讼中的解释和非讼中的解释，以便更清晰地认识不同解释所遵循的程序；第三部分试图针对已有的，或可能要有的质疑作出一些辩解，也是从反面论证本文构思的合理性；最后，试着概括出本文的一点粗浅结论和认识。
一、基本法解释的实证分析
法律的生命在于经验，而不在于逻辑
——霍姆斯
自从1997年7月1日香港基本法实施以来，享有基本法最终解释权的全国人大常委会曾三次对香港基本法的有关条文作出解释。虽然全国人大常委会作为全国性的法律解释机关，但由于全国人大常委会每两个月举行一次会议，根本不可能承担经常性的法律解释任务，[4]因此，全国人大常委会对香港基本法所作的解释在整个全国人大常委会解释法律的历史中也是罕见的，[5]这使得人大常委会的三次“释法”显得愈加醒目，不仅成为研究香港基本法时无法回避的问题，也是研究整个中国法律解释制度时都不可小视的问题。所以本文首先详细考察和分析人大常委会的三次“释法”，总结和反思三次“释法”中的经验和教训，吸取人大常委会在处理基本法争议中的策略。因为法律的发展和完善是经验积累，而不是逻辑推理。鉴于本文的研究集中于解释基本法的程序问题，对解释的内容则不多赘述。
（一）1999年6月26日的人大“释法”（“无证儿童案”）
1999年6月26日，全国人大常委会就吴嘉玲诉入境处处长案（即“无证儿童案）中的有关争议，第一次对基本法中的有关条款作出解释。[6]
1.“人大释法”的背景及起因
1998年，有一千多名港人在内地所生的子女，因没有香港特区政府颁发的居留权证书，特区政府欲将其遣返内地，要求他们在办理申请批准手续后，按照先后顺序合法来港居住。在被遣送的无证儿童中有四名“刁民”对此不服，遂以香港特区政府剥夺他们依法应该享有的权利为由，诉诸法院讨要“说法”。这便是吴嘉玲、吴丹丹诉入境事务处处长案和陈锦雅案等相关案件。[7]诉讼几经周折之后上诉到特区的最高法院，即案件的终审法院。终审法院经过审理，于1999年1月29日作出终审判决。判决香港政府败诉，同时指出：香港终审法院享有
宪法性管辖权。如果全国人大及其常委会的立法与基本法相抵触，香港法院有权审查并宣布全国人大及其常委会的立法行为无效。
这一补充说明发布以后，舆论大哗。面对由此引起的轩然大波，终审法院最终接受了政府律师的请求，于1999年2月26日作出澄清。表明特区法院的司法管辖权来自基本法，基本法的解释权属于全国人大常委会。法院在审理案件时，所行使的基本法解释权来自人大常委会的授权。同时指出特区终审法院在1999年1月29日的判词中并没有质疑人大常委会根据第158条所具有解释基本法的权力，且如果人大常委会对基本法作出解释，特区法院必须以人大常委会的解释为依据。[8]
2.“人大释法”的程序
香港终审法院的补充说明消除了法律界的疑虑，化解了一场宪制危机。人大及其常委会对基本法享有最终解释权的地位得到进一步肯定。但是，对案件实体部分判决的影响还在。尤其是作为败诉方的香港特区政府担心根据这个判决，内地有资格来港定居的人数会突飞猛增，而让香港特区无力承受。[9]因此香港特别行政区政府决定正式请求国务院协助，希望国务院提请人大常委会根据《
宪法》和《基本法》的有关规定对《基本法》的相关内容作出解释。国务院接受了特区政府的请求，正式以提案的形式向全国人大常委会提出申请。[10]全国人大常委会按照《基本法》规定的解释程序，征询了下属全国人大常委会
香港特别行政区基本法委员会的意见，于1999年6月26日正式审议了国务院的提案，决定根据《
宪法》第
67条第4项和香港《基本法》第158条第1款的规定对香港基本法的有关内容作出立法解释。[11]同时指出：“本解释不影响香港特别行政区终审法院1999年1月29日对有关案件判决的有关诉讼当事人所获得的香港特别行政区居留权。”也即是说，就诉讼当事人而言，终审法院的判决并没有被推翻或改变。但解释公布之后，香港特别行政区法院在引用基本法的有关条款时，应以该解释为准。[12]也即，自人大常委会的解释生效之日，中止香港终审法院所作判决的既判力。香港法院在随后的判决中亦确认了这一点。[13]
