对“首长特别费”制度问题与司法争议的法理再解析
黄永森
【全文】
引言
在 《关于“首长特支费”制度问题的行政法理解析》(注1) 一文中，本人曾经提出以下论述要点并给出相关论证：一是，“首长特别费”问题是由于相关行政法规，在制度设计与规范上的不够严谨，且相延成习，引致比较普遍行为，而具争议性的法律问题。所以，如果说存在问题，那么，其法律责任归属在相关行政立法者，行政院与相关部门负有解释与修改具体法规，并概括承受相关“疏失”法律责任的权力与义务(对此，台湾行政院首长“历史共业说”及法务部与主计部等，近期相关解释与说明已经作出比较明确宣示，而新法规也此今年开始实施(注2)。
其二，着重从行政法律的效力，与制度性法律保障方面，来展开行政法理论述的。 并通过解析发现，应该从行政法规的法律确定性原理，对“首长特别费”问题进行认定，其可以推导出的结论是：对两种不同规范的“首长特别费”(不需凭据部分与需要具有凭证部分) 必须加以区别和不同对待/处置！指出争议的焦点，关键在对“不需凭据部分款项”的实际属性的法律认知与司法处置！而若根据相关行政法规的规范内容与确定性意义来论，这部分款项已经“实质私款化”，从而造成这部分款项使用的“法律无涉，即不存在涉法与否的认定空间与可能问题”(命题)。 所以，一方面，才会引致比较普遍一致的行政行为；另一方面，实际产生这部分款项由相关首长自由/自主使用，而并不需对其承担不法责任的“私款化”现象。 对此，将在本文给以进一步解析论证。
其三，强调指出了造成“不需凭据部分款项”的实质“私款化”的原因，一是，由于其立修法意图所致(尤指自1972年行政法规将“特别费”一分为二，“不需凭据部分款项”由此可以比照“特支费”属性来认知与定义，因而具有实质给付与职务津贴的性质。这既可从该行政法规规范的“形式要件”获得证明，又可从法规立意与实际操作中获得印证。(注 2 , 法务部还指出，在民国62年(1973年)以后，特别费就半数须用单据，半数可用领据领出，而其核销并无法令严格规定，......)；二是，由于相关法规规定的提取与使用的方式(需要法律同等对待的三种方式。(注3)行政当局从1998年起规定，半数不必单据报销者，有三种支领方式，一是领取现金，二是领取国库支票，三是直接入帐。)已经决定了该部分款项不能再认定或视为“公款”，否则，会造成对整个会计与审计操作过程非法性问题的质疑！因为，台湾现有相关法律对“公款”的具体规范，在这部分款项的实际提取与使用中都被违反。 而且，经年有月已成“行政惯例”(注4)(“陈规习例”)。 所以，仅仅依据“特别费”应用于“公务”的说明条款，实不足以证成这部分款项还是“公款”的说辞(注5)。 因为，法律上“形式要件”往往具有超越说明属性定义的实际效力与意义！即“不需凭据部分”的“特别费”的真实属性，只能从其形式要件条款规范与实际操作情况来认定为，实质“私款化”的款项/给付，才是合法合理的判定。
对此，还值得补充强调的是，依据法律规范的确定性原理，不可能产生“非廘非马”模棱两可的，将这部分款项定义为，既是“私款”又具有“公款”性质的判断。 那将颠覆法律规范的确切性，而使司法无所适从，不能得出正确的司法判断来。 因鉴于以上论证，可以自然推导出，这部分款项的使用，无“法与不法”问题的“法无涉”的结论来。 所以，理论上说，所有因为这部分款项的使用而产生的“贪污与侵占”问题，皆在法律与司法上不能够成立！而实践中，也不可能解决由此项法规规范的形式要件所引致与造成的普遍性行为，而网顾“法不罚众”的司法原则及其法治限定。从而破坏法律法规的确定性保障效力并造成司法公信力危机。
一，“首长特别费”问题：法律规范的确定性与普遍性行为之关系
