世界行政法体系的形成与发展（下）
张千帆
【全文】
二、欧洲行政法的发展
和英美普通法相比，欧洲大陆的行政法具有不同的历史背景和思维，因此也体现出不同的控制手段，尽管最后的结果是相当类似的。普通法系和大陆法系之间的差异在很大程度上源自英法两国的独特历史。法国对大陆法系的影响的巨大的，不仅因为它制订了第一部象征大陆法系的民法典，而且创造了最早也最发达的行政法案例体系。然而，在欧洲共同体成立之前，西欧大陆并没有类似于美国联邦的统一行政法——当然，即使在美国，各州行政法仍然代表了一定程度的多样化，但欧洲因为完全没有一个共同的联邦政府而缺少美国所具备的统一性。今天，这种“联邦”政体正在欧洲逐步形成（事实上，它的名字——“欧洲联盟”——已经相当接近这个目标），且所囊括的疆土范围正在扩展。在一个法治文化中，国家权力就是“法”的表现形式，[1] “法”随着权力范围的蔓延而扩展。随着欧洲经济的一体化，在共同体范围内的“普通法”正在形成，[2] 在这个大环境下，严格意义上的“欧洲行政法”——包括在共同体法律影响下的成员国行政法，但更主要是欧洲联盟本身的行政法——就应运而生了。
欧盟行政法的实体范围几乎和美国的联邦行政法同样广泛。尽管共同体是构建于经济、煤钢和原子能3项
宪法性条约之上，共同体的调控涉及到关税、竞争、农业政策、社会福利、环境与消费者保护等各个方面，因而行政法也必然扩展到所有这些领域。突出的例外可能主要限于传统的治安领域，但即使在这里，共同体的影响也是可见的；只要国家调控影响到贸易（例如基于公共道德的理由而限制物质或人员的流动），这类权力就在共同体法律的调控与监督范围之内；同时，共同体的立法和执法行为也都受制于条约以及基于条约的司法审查之约束。和美国一样，法院在行政法的发展过程中发挥了至关重要的作用。也和美国联邦一样，欧盟并没有统一的民法典或刑法典，且将来或许也不会有，因为它们超越了目前条约授予共同体的权限。结果是行政法成为欧盟法的一个主要领域，因为欧盟法所调控的主要不是私人与私人之间的关系，而是政府之间或政府与公民之间的关系，而相当一部分案例的被告是共同体机构。当然，欧盟也没有一部行政法典，但欧洲法院的案例法体系弥补了这一缺失。
欧盟行政法并未产生于一个法治文化的真空，而是建立在主要成员国的漫长法治传统之上。在一开始，欧洲司法体系就“复制”了法国模式；在某种意义上，法国对于欧盟法律的影响就等同于英国对于美国法律的影响。后来，欧洲行政法又受到德国（如比例原则）甚至英国（如听证等程序要求）的影响。由于欧盟的司法体系与行政法在许多方面继承了法国模式，我们首先介绍法国行政法的发展。由于法国行政法是伴随着一个特殊“行政机构”——国政院——的发展而发展的，因而在此有必要追寻国政院的发展轨迹。
（一）欧洲行政的发展
和美国行政不同，法国作为大陆国家的行政干预系统具有悠久的历史，行政权力在法国的社会生活中一直发挥着重要的统治作用。早在大革命以前，“旧体制”(ancien regime)便已经形成了相当发达的中央行政体系，并建立了一个“警察国家”。政府规模自19世纪后期获得了系统增长。在19世纪中叶，法国的中央与地方行政人员仅约25万人，到19世纪末就增长了一倍。第二次大战之后，法国的公务员数量超过了300万人。当然，行政规模的增长是和法国在同时期的人口增长相一致的，[3] 但这个数目还是比英国大很多。[4] 另外，地方分权制度的实施使得大部分公务员从中央转移到地方。1983年与1984年颁布的法律加强了地方行政的权力。结果，在1981-87年间，地方行政的工作人员数量从75万增长到近114万人。[5]
