对于具体的制度设计，首先，为解决环境诉讼以及其他有关公益性的诉讼问题，应当设立一些专门的政府机关，赋予其职务上或者公益上的当事人资格。这类机关可以是政府相关部门之下的一个特别的部、局，如德、日、法、英、美等国公益诉讼中的检察官，美国的司法部反托拉斯局等；也可以从政府中分离出来成为相对独立的一个机关，如针对侵害消费者利益的行为和违反公益的限制性商业协议行为提起诉讼的英国公平交易局、针对反托拉斯法的竞争行为和侵害消费者利益的行为提起诉讼美国的联邦交易委员会等等。这些机关有权以当事人名义为公共利益提起诉讼，为受害公众提请损失赔偿。[25]
其次，借鉴国外已有的经验，如法国和德国赋予具备一定要件的团体(如环境保护团体、商业或工业团体)以起诉权的做法，赋予某些团体或组织在环境保护等领域的当事人资格。这些团体可以是具有法人资格的组织，也可以是不具备法人资格的社团；可以基于团体章程以公益事业为目的为追求自身整体利益而直接起诉，也可以基于共同利益的多数成员的委托，代替其成员行使诉讼实施权，进行任意的诉讼担当。由这些团体充当环境公益诉讼的适格当事人，可以有效解决卷入纠纷的当事人人数众多和个人起诉“搭便车”等问题，并能使社团的监督权力获得司法的保障。
1972年的《人类环境宣言》指出：“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”环境保护需要全社会的共同努力。我们欣喜地看到，通过对诉之利益的重新解释，扩张当事人适格的基础，使更多的热心民众能够参与环境的保护，正在逐渐成为全社会的共识。2005年12月，
国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出：“完善对污染受害者的法律援助机制，研究建立环境民事和行政公诉制度。”[26] 2005 年3 月，由江伟教授主持的《
民事诉讼法》(专家修改建议稿)中，已经将“公益诉讼”规定为
民事诉讼法的一项基本原则。[27]2005年10月，全国律师协会环境与资源法专业委员会在成都召开主题为“环境公益诉讼与律师的作用”的研讨会。会议提出，律师对于环境保护负有义不容辞的责任，并且应当成为环境公益诉讼的主要力量[28]。
【注释】据不完全统计,有关环境投诉的数量,每年的增加速率大约为30%。参见郄建荣的《环境投诉量逐年大幅递增,中央将派专门的环境督察员》,刊载于《法制日报》2005年6月3日第6版。
该数据来源于中国环境年鉴编辑委员会每年出版的《中国环境年鉴》。
环境民事诉讼对环境立法具有积极的推动作用,这类诉讼往往也被称为政策形成型诉讼。参见杨素娟的《环境民事诉讼的作用》,载于http / /:www. cenews. com. cn. 2001 /08 /02 。
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与此相关的著名案例是“山脉俱乐部诉莫顿案”( Sierra Club v. Morton)与“合众国诉反对制定规章机构程序的学生案”(United States v. Students Challenging RegulatoryAgency Procedures) 。在前一案中,商家Morton要在一地区建立滑冰场,而这地区恰好是山脉俱乐部成员常常进行徒步旅行的场所,他们认为建立滑冰场会造成对当地自然风景的破坏,于是山脉俱乐部向法院提出诉讼。美国最高法院在此案的判决中指出,滑冰场的建立会对山脉俱乐部成员在该地区进行徒步山野旅行的环境造成破坏,使他们无法享受到在具有自然风光的荒野中进行徒步旅行的乐趣,这种损害足以构成事实损害,这种损害的主体可以归于山脉俱乐部本身,因此山脉俱乐部可以作为原告提起诉讼。在后一案中, 5名法学院学生联名对联邦州际商务委员会起诉,反对该委员会批准铁路部门征收2. 5%的附加运费的决定。他们认为,增加运费将导致很多可循环利用的物质得不到运输,从而引起伐木、采矿活动和垃圾的增加,这些都危害他们的享用华盛顿州山区自然环境的利益,而且由于这项决定,国家的自然资源将遭到更多的开发和浪费,环境质量将受到损害。最高法院认为,原告对环境的精神权利构成了法律需要保护的权利,认定原告适格。美国麻萨诸塞州
宪法还作出了明确的规定:“人民拥有对于清洁空气和水、对于免受过量和不必要的噪声侵害和对于他们的环境的自然的、风景的、历史的和美学的质量的权利。”参见 J·G·阿巴克尔、G·W·弗利克等著,文伯屏等译的《美国环境法手册》,中国环境科学出版社1988年版,第44～45页及第88～89页。
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该案全称为“黑龙江省饶河县四排赫哲族乡政府诉郭颂等侵犯民间文学艺术作品著作权纠纷”,见《最高人民法院公报》2004年第7期。
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在这一点上,我们认为应当借鉴德国的团体诉讼制度并进行更新,即直接授予国家特设机关(例如检察机关或行政机关)及有关社会团体代表受害公众提起损害赔偿请求的权利,以实现真正意义上的诉讼信托。
国务院. 关于落实科学发展观加强环境保护的决定. 法制日报, 2006 - 02 - 15.
该建议稿第
12条规定:"国家机关、社会团体对损害国家、集体或者公众民事权益的行为,依据本法以及其他法律规定,可以以自己的名义为受损害的单位或者个人向人民法院起诉。"参见江伟等著的《<
中华人民共和国民事诉讼法>修改建议稿(第三稿)及立法理由》,人民法院出版社2005年版,第4页。
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