宪法固然以公用事业公营为原则，然在例外情况下，经过法律之许可，仍得以由私人经营（「
宪法」第
144条后段参照）。盖国家规制市场秩序的手段极多，诸如：定价、管制、租税等等，未必一定要采取收归公营的最极端方式。再者，随科技进步及管制手段的发展，传统上定义的公用事业或独占性企业，于开放竞争后是否绝对会形成垄断，并非绝对，因此国家仍能睽诸时代政经社会之发展，采取最妥适之手段，来达成「
宪法」第
144条所规范之目的[133]。
公营事业民营化的趋势虽然势不可挡，但由于「
宪法」第
144条之原则性规定，使得公营事业全盘民营化可能生有违宪问题。据此，学者多认为，在「
宪法」所揭橥的民生主义（「
宪法」第
1条参照）指导下，公营事业不过是达成民生主义的手段，而非目的，只要国家并未全面放弃监督与规制，公营事业全盘民营化，仍不违反「
宪法」第
144条规定[134]。此乃因为「
宪法」第
1条的民生福利国原则、第13章基本国策所揭示的方针条款，将国家任务从传统上维持国家安全与公共秩序的干预行政，扩张到福利、服务的给付行政，是以，该方针在意的是任务有无被履行，至于是否为国家负责履行，在所不问[135]。惟公营事业民营化的问题，仍须考虑公营事业之「公共性」是否消失，按公营事业之设立各有其经济政策、社会政策或是财政政策等目的，如此等目的尚未消失，或是公营事业的公共性尚可认为高于民营化的公共性，尤其是以提高企业经营效率为目的的民营化是否具有足够的正当性。此乃因为经营的效率性仅是公共性的一种，并且通常只有手段性的价值，在考虑民营化问题时，应该与维持与增进公共利益之本来目的综合衡量，此时，比例原则应有适用之余地[136]。
3.权力分立原则与行政一体原则
关于权力分立原则与行政一体原则的讨论，集中在独立机关的设置以及行政法人的发展。无论是独立机关或行政法人，都是将国家任务交由性质上与原行政机关相分离、独立行使职权之机关负责履行，只是独立机关同属国家此一人格，而行政法人则拥有法律上独立之人格。如前所述，独立机关与行政法人所执行者均为公共政策，并提供公共服务，然何不交由传统行政机关来行使，而交由合议制之独立机关或偏向企业化组织模式的行政法人来负责，如此是否有违宪政主义法治国之原则，辄引起讨论。基于民主原则国家所有权力必须来自人民，国家权力主体为人民，由人民透过特定机关行使国家权力。行政权为国家权力之一，亦须直接或间接具有民主正当性，从而，政府权力行使最主要正当性基础即来自国会，即便在强调行政、立法与司法三权分立与制衡的美国宪法之下，行政权行使之组织与方式，仍须经由国会立法，由国会来决定行政机关的业务、组织方式、人员以及预算。从而，如果国会决定特定公共任务的实施，必须交由偏向企业性组织型态，从宪政主义的民主原则出发，特别是国家权力若非由传统行政机关行使时，尤须具备民主正当性的法律为中介，始不致破坏国家权力一体性[137]。而此一中介法律即是行政法人法或其它个别性法律。
我们从民主原则出发，可以肯认国会将公共任务的实施交由行政法人甚至是私法组织，但将此种行政组织的方式，事实上也剥夺了总统（或内阁制的行政首长）对于辖下行政权的完整控制权限。此一作法，是否有侵害行政权之虞，而违反权力分立（separated powers）？美国最高法院，对于国会立法设置某些独立机关或独立管制委员会，而让总统对其首长或委员无法任意免职的作法，从1930年代以来，即多次判决为合宪。虽然联邦最高法院并未直接处理过行政法人在权力分立原则上的争议，但学者认为，不管是从美国制宪的历史，还是
宪法上的权力分立原则，都无法要求行政权的行使，一定必须交由总统所直接辖属的部会机关（departmental agencies）[138]。论者即指出，将行政权之行使集中于总统直接辖属的部会机关，并且具有完整的控制权限，均非美国宪法制订时之本意，美国制宪者之所以将行政权行使交由总统一人领导，其背后是基于行政效率的考虑。固然，行政权之集中化有助于效率的提升，但是在社会多元化、复杂化的今天，集中化是否是增进效率的唯一手段，值得讨论，有时行政权的分散反而才是增进效率的万灵丹。而由
宪法上的权力分立原则并无法导出行政权行使究应集中或是分散，而无论集中或分散，责任政治原则毋宁才是
宪法上所关注的对象[139]。
4.民主原则与责任政治
民主原则系基于人民之自我决定，而且依各该当时合于自由民主的多数决意见，所形成的法治国统治秩序，亦即人民为国家之主权者，国家主权之行使，必须直接或间接有民主的正当性，如该决策愈是重要，其所需之民主正当性愈是提高。是以，不仅国家之权力机关需有民主正当性，其它之行政机关也必须直接经由民主选举，抑或间接经由具民主正当性之国家权力机关产生。
又民主政治以民意政治及责任政治为重要内涵[140]。按责任政治系有权必有责，权责必须相当，被赋予权力者，应对其行使权力所致之结果负政治责任[141]。国家之权力无论行政权或立法权，均应就其行为负担政治责任。在民主宪政国家，因人民对于国家权力具有直接或间接之同意权，国家权力即应直接或间接对人民负责，是责任政治亦即对违反公意之行为负责。就行政机关而言，其行政权活动时，要求行政机关之行为必须合理，一方面监督下级机关之行政，使其能适合于施政方针，另一方面注意自己之施政方针能为公意所接受，是为行政机关之政治责任，民主国家之议会多以质询、法案审查、预算议决、不信任投票、弹劾等制度，促使政府负起政治责任[142]。「
宪法」关于「行政院」对「立法院」提出施政方针及施政报告，立法委员有质询「行政院」院长及部会首长之权（「
宪法」增修条文第
3条第2项第1款），「立法院」有审查法律案及预算案之权（「
宪法」第
63条），「立法院」得对「行政院」院长提出不信任案（「
宪法」增修条文第
3条第2项第3款）等规定，即系「行政院」负政治责任之明确规范。
行政组织于建制时，其人事、预算、流程安排等需具有合理性，得基于民选产生之政务官之领导而建立正当性，并受到国会的监督，取得
宪法上的民主正当性[143]。换言之，行政机关藉由行政一体原则，将纯粹的行政部门与负责统治的政治部门结合，依民主原则成为行政权整体对立法部门负责之构造。论者亦指出，在全球化的挑战下，传统上以「责任政治原则」作为对于行政权行使的正当化依据，应调整为以「民主原则」作为正当化基础[144]。然而，如行政权整体已经展现足够的专业性与回应性，则国会的监督可适度降低，此外也视具体的领域与案型，国会的监督权得有宽严不同的设计[145]。有学者即指出，行政组织私法化（私有化、形式民营化、组织民营化）必须受到国会的监督，尽管较为弱化，设置该私经济企业之行政机关或上级机关亦有权利与义务为必要的影响（Einwirkungspflicht），国会监督与行政层级上的影响乃不同层次问题[146]。
在台湾，由于掌理行政之最高首长—「行政院」院长，系由具民主正当性之总统所任命，又「行政院」需对另一个具有民主正当性之国家机关—「立法院」负责，在此二元民主之宪政架构上，行政组织如何实现责任政治原则，维护民主，即有进一步厘清之必要。「司法院」大法官于释字第613号解释中指出：「
宪法」第
53条明定「行政院」为最高行政机关，其目的在于维护行政一体，使所有国家之行政事务，除「
宪法」别有规定外，均纳入以「行政院」为金字塔顶端之层级式行政体制掌理，经由层级节制，最终并均归由位阶最高之「行政院」之指挥监督。民主政治以责任政治为重要内涵，现代法治国家组织政府，推行政务，应直接或间接对人民负责。根据「
宪法」增修条文第
3条第2项规定，「行政院」应对「立法院」负责，此乃「
宪法」基于责任政治原理所为之制度性设计。是「
宪法」第
53条所揭示之行政一体，其意旨亦在使所有「行政院」掌理之行政事务，因接受「行政院」院长之指挥监督，而得经由「行政院」对「立法院」负责之途径，落实对人民负责之「
宪法」要求。」系以行政一体原则与责任政治原则相连结，从而行政组织之民主原则要求，不只在于行政机关系直接或间接经由具民主正当性管道所产生，更是在行政一体原则下由行政对立法负责之途径，实现责任政治。
行政法人乃系原本行政机关应执行之公共任务，藉由法律之分配移转至行政法人执行公共任务而设置，此种原先由国家「直接行政（unmittelbare Staatsverwaltung）」的科层式行政组织体制之下的行政机关组织与权责因而脱落，并移转到该行政法人，从而，行政法人为行政一体性原则的破坏，在
宪法的要求上，必须另寻正当性的理由[147]。行政法人应拟具营运计划，报请监督机关核定，使得行政法人之运作绩效必须由监督机关所设立之行政法人绩效评鉴委员会评鉴之，属于政府对行政法人监督机制。由于行政法人预算编列，由董事会负责审议后，报请监督机关核定，不送「立法院」审查，所以「立法院」无权审议行政法人之预算，并不得强制要求其代表人到「立法院」备询，监察院不得对行政法人行使纠正权，亦不得对董事、执行长或职员行使纠举、弹劾权，行政法人职员不具公务员身份，考试院保障与监督亦不存在，相较于一般行政机关，为了让行政法人之组织、营运、财务与人事有较大自主性及效率性，国会或民主监督程度均严重不足。相对于美国行政法人，其设立与否系由国会决定；行政法人一旦设立之后，其董事或执行长，则多由内阁部会首长（或某些情况下，由总统）直接任命；从而，立法权与行政权互有分工与制衡。而行政法人的运作成效，行政法人之董事或执行长之适任与否，则由其任命之内阁部会或总统负起政治责任，而国会亦可对其加以监督，责任政治之原则仍有所确保[148]。
5.法律保留原则之检验
法律保留原则的理论基础，学者所讨论者不出法治国原则、民主原则以及人民基本权利之保障等范围[149]。在组织法中，法律保留之密度应为如何，在行政组织因应政治社会变迁之灵活性与人民基本权利保障间，诚有讨论空间。关于政府组织，台湾中央法规标准法第5条明文规定应以法律定之，是在台湾每一个组织法律中，均详细规定任务、执掌、一级单位名称与数量、人员职等、职称与职位数目。惟上开琐碎且强硬之规范方式，对于行政组织灵活因应政经社会之快速变化，实乃相当不利。是「
宪法」增修条文第
3条第3项、第4项分别规定：「国家机关之职权、设立程序及总员额，得以法律为准则性之规定。」「各机关之组织、编制及员额，应依前项法律，基于政策或业务需要决定之。」以放松法律对机关组织层次之羁束，俾能因应实际需要调整中央机关之组织结构，弹性运用编制员额，不必处处受制于立法机关。显见修宪者有意在组织法之领域，降低法律的规范密度，仅作「准则性规定」，保留行政权自主之空间[150]。其次，国家必须对私法组织方式之行政机构，从人民基本权利保障观点有加以必要之规制。至于国家是否已做好必要之介入，则视现行一般与各该专业之行政法规是否已有充分之机制。
以私法组织之行政机构，是否必须有法律或法规命令之依据，学者多采肯定说[151]，亦即在层级化法律保留原则下，将以私法方式组织之行政机构部分，置于相对法律保留层次。惟学者黄锦堂[152]则由法律保留之重要性理论出发，认为尚须进一步精致化该论述：法律保留之要求需视案型与案件大小而定，重要事项始应由民主正当性的立法部门完成必要之决定，如某一行政组织之私法化只是出于技术性考虑，为了实现私经济组织模式之优点，确保私企业能有足够自主空间，不应笼统的进入法律保留层次，而应是个别案型而定。准此中央各部会所捐助设立之私法财团法人并不需恒有专门之法律依据；地方政府与其它地方政府合办事业，依地方制度法第18条以下规定，经政府立法机关通过后，即得组织经营之，是组织设立之法源。
委托私人行使公权力可以减少行政部门之组织、人事等固定经费支出，从效率、效能观点，有其正当性[153]；佐以确保人民基本权利之机制，以及法律保留原则之要求，应能通过合宪性之检验[154]。然比较行政程序法第15条第2项之权限委托，以及第16条第1项之委托私人行使公权力，可以发现前者有「业务上之需要」要件，后者则无，可否因此认定委托私人行使公权力无须「业务上需要」之正当化要件，学者认为[155]委托私人行使公权力之正当性要件虽可从宽认定，但绝对必要，以避免行政机关无故不处理其行政任务，且正当性要件亦可澄清委托私人行使公权力之目的及功能，促使委托机关为功能最适、效能最大之成本评估，以更经济的成本来履行其法定任务，符合行政法学上经济性要求。
委托私人行使公权力之法律保留原则要求，学者多采肯定说[156]，在此，法律保留之要求并非人民基本权利受侵害所需之法律保留，而是因为委托私人行使公权力构成对行政体制的突破与破坏，故称为组织法上或所谓制度性之法律保留（Institutioneller Gesetzesvorbehalt）[157]，于台湾亦已明文于行政程序法第16条第1项。在法律保留的层级上，应可同意采取相对法律保留之层级，亦即由法律规定或由法律授权法规命令来订定，然法律之授权必须是个别的、具体的授权，而不允许概括授权，换言之，每一项国家任务欲委托私人履行，均需有为其量身运作之个别法律及其授权，从而，不仅行政程序法第16条第1项不得直接作为委托行使公权力之依据，即使订定关于委托私人行使公权力之基准法，同样无法通过法律保留的检验[158]。至于行政助手，功能仅止于非独立性的辅佐行政机关行使公权力，对相对人权益的影响较不直接，故无法律保留的适用。同样的，民间业者履行私法契约（业务委托、签约外包）通常不涉及公权力之行使，亦非属需法规授权之权限，因此业务委托并不构成真正的权限移转，无须受法律保留原则之拘束[159]。
行政法人得否通过合宪性的考验，同样必须观察
宪法正当性之要求，以及法律保留的检验。由正当性要求来看，一般均肯认行政法人之设置必须有其正当性目的存在，依据「行政院」所拟具之行政法人法草案第二条第二项规定，以具有专业需求或需强化成本效益及经营效能，不适合由政府机关推动，亦不宜交由民间办理，且所涉公权力行使程度较低者为限。是学者[160]即将「企业化营运」作为行政法人设置之要件，以通过合宪性检验。
