近年来公设私法财团法人数目不断增加，且各目的事业主管机关基于各种原因，又常以成立财团法人之方式达到组织扩张、规避立法监督及人事会计法令之约束，然其经费来源、董监事之聘任、业务人员进用皆有政府介入之迹象，且普遍缺乏法源依据，造成公私不分、属性不明，长期形成监督管理之灰色地带，而营运计划书及预算书之编列多未经确实监督，各部会例行性检查徒具形式意义，缺乏督导改进之积极功能，甚至董事长及执行长之任用多沦为酬庸，辄引人非议。公设私法财团法人既由公部门运用国家预算履行国家任务，则其监督、管理、营运等面向，即与一般私法财团法人有别，仍有待进一步研究。
　　据学者研究指出，公设私法财团法人章程所订之经营管理权限多集中于董事长一人，监察人之产生方式难以贯彻其监督权之执行，部分公设私法财团法人无监察人及监事会之设置，章程多未规定董事监察人利益冲突之回避与图利行为之禁止，亦欠缺明确的解任条件，主管机关未审核或监督公设私法财团法人主管人员支薪标准与兼职规定[110]。且因各该目的事业主管机关并非以监督财团法人为主要业务，甚少设有专职人员负责监督财团法人，遑论设置财团法人之监督机构，且财团法人为数众多，主管机关人力明显不足，难以深入了解并达成监督管理之目的。在外行领导内行的情况下，纵使主管机关建立绩效评鉴制度，亦缺乏一致性、客观性之规范，评鉴结果易引起争议，公信力也不足。如何善用民间团体之专业能力，对于财团法人为评鉴、管理，应该是必须加以检讨的重要事项。
　　公设私法财团法人之财产既然多半来自政府，纳税人之口袋，就应接受国会之监督。是预算法第41条第3项规定：「各部门投资或经营之其它事业及政府捐助之财团法人，每年应由各该主管机关就以前年度投资或捐助之效益评估，并入决算办理后，分别编制营运及资金运用计划送立法院。」使国会得于预算程序对公设私法财团法人为间接之监督，促使捐助之目的事业主管机关更能积极监督。
　　国会是否适合担任监督公设私法财团法人之角色，依功能最适原则检验，似乎难以直接介入，以预算程序之监督似乎已达国会监督之极限。然公设财团法人系属公益，财务来源几乎来自于政府，具有极高之公共性，一般人民很少获悉公设私法财团法人之之运作情形，而公设财团法人也甚少主动公开收入来源与支出情形，对少数的捐助者而言，对其捐款之运用效果亦难掌握。从而，参照日本「公益法人设立许可及指导监督基准」以及美国民间团体对财团法人之评鉴与监督，以信息公开方式接受公众及社会团体之监督，应是国会监督以外较妥之模式。公设私法财团法人具有强烈的公共性，对于社会应负有说明义务，关于收入、支出、营运、重大决策等均应积极向社会大众提供，而这些信息的提供应考虑利用人立场，尽量以容易理解的内容与方法来提供之。
　　2.行政法人
　　A.设置
　　台湾「行政院」为有效推动政府组织改造，除设立「行政院」组织改造推动委员会外，确立「去任务化」、「地方化」、「行政法人化」及「委外化」等四项策略原则；其中，推动行政法人法制化工作，无论是通则性或个别性法案之立法皆次第展开。根据「行政院」所提行政法人法草案总说明，推动行政法人化主要目的是提升政府施政效率，同时确保公共任务之妥善实施。将原本由政府组织负责之公共服务自政府部门移出，以公法人来专责办理之经验，创设一个新的行政组织型态－即行政法人制度。通则性行政法人法草案已于2003年4月22日送请「立法院」审议中。至于个别行政机关第一波优先改制为行政法人的国立中正文化中心设置条例已于2004年1月20日完成立法程序，成为台湾第一个行政法人，接踵而来，正进行改制为行政法人的单位，尚有「国家教育研究院设置条例」（草案）、「台湾文学馆设置条例」（草案）、「国家运动训练中心设置条例」、「国家农业研究院设置条例」（草案）[111]、「港务局设置及监督条例」（草案），目前这些草案正在「立法院」审议中。
　　行政法人（non-departmental public body, NDPB），系以独立于内阁部会之外（non-departmental, independent），非采传统行政机关组织形式，而提供公共服务（providing public services）或执行公共任务的一种行政组织方式[112]。行政法人设立是台湾在公共服务部门领域一种创新制度，打破以往政府、民间体制上二分法，型塑二者间中间类型，举凡组织型态、营运及监督方式，乃至人事管理、会计及财务制度等迥异于传统行政机关的体制和运作方式。引进行政法人使政府在政策执行方式选择上，得弹性采用行政法人组织型态。根据「行政院」行政法人建置原则具下列情形之一者，得以行政法人方式完成之：1.国家之公共作务不具强制性、适合积极实行企业化管理经营，而无由国家亲自执行之必要者。2.国家之公共任务有去政治化之强烈需求，不宜由国家亲自执行者。3.国家之公共任务基于两岸或外交关系之特别考虑，不适合民营化者。4.国家之公共任务适合民营化，但因无法自给自足或其它因素，基于过渡阶段之考虑者。是以，行政法人一方面以具有弹性的组织及企业经营管理方式，确保国家任务有效的履行；一方面则将众所认知的公共任务特性，保留在公法领域，以立法和民意加以监督。
　　设立行政法人的目的在于「分权」，亦即将原属国家之任务移转行政法人，由该行政法人自我负责的独立履行任务，而每一个行政法人自治任务范围的大小，取决于立法者之裁量权，换言之，此并非宪法位阶的问题，而是立法当否之问题[113]。从而，如同地方自治团体，行政法人的任务有二[114]：一为办理自治事项，二为办理国家委办事项，当然，委办事项不一定有，要视国家有无委办而定，然自治事项却一定要有，方符合设置行政法人之目的。
　　为了使行政法人能够分担国家任务之履行，就必须要有担保行政法人任务履行之必要配备，如同地方自治团体之必要配备般，行政法人必须具备人事自主权、财务自主权、组织自主权、立法权与执行权等等[115]。当然，立法者依其裁量决定行政法人之任务，再依据其任务赋予必要之配备，是以，行政法人之配备并非均属相同，有些配备多，有些配备少，但其所享有之配备必须足以履行其任务，方属相当[116]。以人事自主权言之，行政法人必须能够自行订定任用、薪酬、考核、退抚等人事管理规章，并依其人事管理规章办理，新招募人员不需具备公务员任用资格[117]；不具公务人员身分，其权利义务关系，于契约中明定。以财务自主性言之，行政法人除接受政府机关核拨经费外，亦有自主财源；行政法人自行订定会计制度、内部控制和稽核作业规范，但须符合中央主计机关订定之行政法人会计制度设置准则；公有财产之管理、使用、收益等事项，依其它法律之规定；其它法律未规定者，由监督机关另定办法规范之；行政法人所举借之债务，以具自偿性质者为限。预算执行结果，如有不能自偿之虞时，应即检讨提出改善措施，报请监督机关核定。
　　行政法人除藉由松绑现行人事、会计等法令之限制，赋予行政法人更多的人事及财务自主外，更积极要求透过内部、外部适当监督机制及绩效评鉴制度之建立，以达专业化及提升效能等目的。行政法人与传统行政机关相异之点，在于行政法人以固定任期，由主管部会任命的董事，组成董事会作为行政法人最高的经营管理机构。根据行政法人法草案，行政法人设有董事、监事，其所担负职权和责任相当重要，能否发挥行政法人制度设计所预期的功能，将直接影响各行政法人组织营运绩效。「行政院」于2003年11月12日2865院会通过「强化公司治理政策纲领暨行动方案」方案亦将行政法人列为循序推动公司治理（corporate Governance）的特定组织，换言之，行政法人既然设置有董（理）事会和监事会，能否援引企业部门经验，实行公司治理机制以提升行政法人营运绩效，是攸关行政法人是否顺利推动主因。
　　B.行政监督
　　要讨论行政法人之行政监督，应该先谈到的是内部监督模式，亦即董（理）事会的监督。依台湾行政法人法草案之规定，行政法人内部组织架构原则上设立董（理）事会，依内部民主与成员代表性组成，董（理）事透过内部机制产生后，由行政机关定期聘任，可确保公共任务之实施，且董（理）事聘任后，与行政机关并无隶属关系，可确保独立性。董（理）事会负责审议行政法人发展目标及计划、年度营运（业务）计划、年度预算及决算、规章、自有不动产处分或其设定负担。另外，行政法人内部之人事管理、会计制度、内部控制、稽核作业等，亦由董（理）事会通过实施。惟论者认为，董（理）事均由中央目的事业主管机关聘任，是否真能达到公益监督目的，令人怀疑[118]。
　　行政法人虽然系为摆脱国家层层束缚而设置，简而言之，行政法人事设置，在于免于国家之过度入侵，并由该领域之经由宪法与法律创设之机制自为决定。然其所履行者本系国家任务，为维持国家基本法秩序于不坠，行政法人不可能脱离国家而成为「国中之国」，仍必须受到国家的监督。至于国家监督的程度如何，本于行政法人自我负责的执行由国家分离之任务，对于其任务享有自治权，是国家对行政法人之监督仅限于适法性监督，不能当作下级机关进行适当性监督[119]。按行政法人之设置目的，无非在减少国家之直接行政，脱离公务员任用与俸给法规的拘束，减少与预算程序的繁杂，进而免受立法机关的监督。当然追求财务自主，甚至能享有盈余，也是行政法人追求之目标。然依据「行政院」草拟之行政法人法草案[120]，行政法人之人事与营运皆在主管机关之指挥监督下，经费也依赖主管机关补助或捐赠，与前开行政法人自治权之适法性监督学理似有歧异，且在传统官僚体系监督下，行政法人所欲追求之效益与目标能否达成，论者亦有怀疑[121]。
　　因此，就行政法人之监督，应配合其目的与运作，采取绩效评鉴、绩效评估的方式，台湾行政法人法草案就师法日本独立行政法人，引进评鉴机制以评估业务执行成果，以「分层负责、授权管理、自主经营」之理念，建立评鉴制度，由「行政院」订定规范性、原则性的行政法人绩效评鉴办法，并由各监督机关据以订定评鉴要点，复由各监督机关依行政法人法规定，设置行政法人评鉴委员会。评鉴程序分为自评、复评、核定三个步骤，分别由行政法人自评、绩效评鉴委员会复评、监督机关核定。至于评鉴的内涵源自于平衡计分卡（The Balanced Score Card，BSC）之构想，主要目的在引导行政法人策略订定后的执行，透过可以衡量的指标引导策略的执行，其衡量之绩效包括财务面、顾客面、内部流程面、学习与成长等四个构面，而财务面及非财务面的具体指标，将策略具体化的特性，使监督机关更容易追踪策略的执行成果。另一方面因考虑行政法人业务性质之殊异性，故以服务绩效及资源应用管理绩效等二个面向为原则，赋予行政法人更多自主经营之弹性[122]。
　　C.国会监督
　　由于行政法人之设置，系立法者依其立法裁量，将国家任务移转由行政法人自我负责的独立履行，则其设置、任务以及任务之履行均由立法者加以控制，是以，国会监督即为可能。行政法人的改革目的，固然在于修正向来国会对于预算案之款项科目之绵密审查，以及一经审定后之预算科目兼之流用禁止，但这并非指「立法院」相关预算审议权将被严重削减，而是指必须发展出一套新的监督机制，使国会监督得以有效完成。学者指出：行政法人所应享有的权利，是一种取向成果而为预算执行，而国会应有之权限，在于事先得对于国家的施政重点、整体的财政收支与调整情形、资源配置的大致方向等作出决定，甚至必要时也得就其主要之施政，经由咨询的方式参与。从而，国会预算案之审议，将在操作上先区分政策产生之产品范围、产品分类，并对个别产品种类进行细腻检讨成本于质量有关的数据，并且系一种整体性的预算决议方式[123]。此种新的监督模式，源自新公共管理的思潮，借重企业的经营模式[124]，但是在实际的政治领域中之实现，并非毫无困难，德国的经验也显示，所有机关均在摸索中。
　　另外，国会得否命行政法人之负责人到会备询，因「宪法」增修条文第3条第1项第1款规定，有向「立法院」提出施政方针及施政报告之义务者，仅「行政院」；有接受立法委员质询义务者，仅限于「行政院」院长及「行政院」各部会首长。行政法人既然已与国家分离，具有独立人格，即无如同国家机关般接受立法委员质询之可能。因此，「立法院」仅能透过对「行政院」各部会之质询，间接压迫国家机关对于行政法人为适法性之监督，此乃一种间接监督之模式。至于「宪法」第67条第2项，「立法院」各委员会邀请行政法人之负责人到会备询，虽非于法不合，但并非行政法人之宪法义务，如其不到场备询，仅丧失向立法委员争取预算之机会而已[125]。行政法人之经费来自政府预算，其动支后仍应受监察院审计部审核，只是审核依据不是政府各机关所通用的人事、会计法令，而是行政法人自订且经上级机关审核通过的会计制度、内部作业稽核规范。
　　五、行政组织变革对现有法制之挑战与因应
　　（一）对宪法的挑战
　　1.国家权力与国家任务：组织变革之界限
　　去任务化系指将国家任务解除，将该国家任务自清单中剔除，尔后该任务是否有私人承接，私人履行任务之质量，国家在所不问，一切委诸市场机制。一般认为，除非宪法或法律有限制，或是关于国家重大施政性质之决定，否则行政机关得以享有组织类型的选择自由[126]。然国家任务并不能恣意放弃，学者[127]指出：得去任务化者仅限于「任意性国家任务」，「义务性国家任务」则不能放弃。任意性与义务性国家任务之区别，必须依据宪法所提供之成文或不成文标准观察之，就「宪法」而言，从国家垄断武力，可知任何以武力为后盾之国家任务，诸如：国防、外交、公共安全、社会秩序之维护、紧急危难之避免等等，均属义务性国家任务；从基本权保护义务亦可推知，保护人民基本权免于受自然界或第三人之侵害，亦属国家之义务任务；举办国家义务教育、维持人民生存、民生福利国家社会正义的维护、基本国策章中所揭橥之给付与保护义务，均属义务性国家任务，不能放弃。
　　课予私人完成行政任务之立法方式日益频繁，然此种便宜性的立法，有协助行政转嫁责任予私人之嫌，使国家过度介入私人领域，模糊国家任务、功能与责任之界限，甚至可能淘空责任政治之内涵。学者李震山[128]即提出组织变革的界限，足供参考。一、国家核心任务[129]不轻易转嫁：例如国防、治安、刑罚、行政罚等国家不可放弃之核心领域，其涉及重大法益之保护，且私人显无能力执行者，应保留国家亲自执行（Staatsvorbehalt）。学者黄锦堂[130]亦认为：「宪法」并未限制政府将业务委托民间经营，经由宪法条文之演绎，凡属高度秩序性、安全性之国家任务，例如公职人员之选务、狱政、国家安全与两岸事务之执行，应可排除于委托民间经营之范畴。二、需有客观上急迫之理由：国家将其任务转移私人履行，必须客观上具有急迫之理由，且非由私人参与无法完成者为限。三、需合乎基本权利保障之衡平性：国家任务本应由国家自行完成，国家若因某种因素不能自我履行，将其委由私人履行时，必须考虑是否对该私人之基本权利造成过度之侵害。学者许宗力[131]亦指出：必须保留由国家履行之事项，如组成行政、立法、司法、考试、监察等国家机关之所谓国家自我组织事项，就典型的国家保留事项，除此之外的国家保留则导因于国家的武力独占，任何以武力为后盾的国家任务均不能让渡私人履行，例如军事、警察、私法、征税、刑罚与强制执行等是。
　　2.公用事业公营原则
　　「宪法」第144条规定：「公用事业及其它有独占性之企业，以公营为原则。其经法律许可者，得由国民经营。」除此之外，「宪法」还明示了「平民金融机构」、「社会保险机构」、「卫生保健机构」与「公医」等应由国家经营之规定，可见「宪法」对于公用事业与独占性企业，基于「宪法」第142、145条之规定，为节制私人资本、发达国家资本，以谋国计民生之富足，由国家经营为原则。从而，关于提供公众服务之公用事业，其由政府经营，具有宪法基础。至国家因其它目的而经营之公营事业，则应考虑台湾系采自由经济体制，承认私有财产制度，是国家经营公营事业，影响人民至巨，甚至可能与民争利，故应受法律保留原则之拘束，且不能因此而剥夺人民在宪法上所享有之营业自由，也不能透过公营事业之手段，否认私有财产制度[132]。

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