二、受委托人系直接做成决定，并非做出意见交由委托人参考；三、受委托人系以自己名义为行政行为。
委托行使公权力固然系国家减轻成本并激励民间部门之有效手段，但其中容易隐藏利益输送、单纯消耗预算、首长培植人脉并打压第三人之手段。
受委托行使公权力之私人仍然保有原来私法人主体之性质，只有在执行受委托之特定公行政任务时，始具公权力主体地位[86]，行政程序法第2条即规定，受委托行使公权力之私人，于委托范围内，视为行政机关[87]。诉愿法第10条对于受委托行使公权力之私人所为之行政处分，规定应向原委托机关提起诉愿；至于行政委托事件的行政诉讼，其被告应为何人，「司法院」释字第269号解释指出，依法设立之团体，如经政府机关就特定事项依法授与公权力者，以行使该公权力为行政处分之特定事项为限，有行政诉讼之被告当事人能力，
行政诉讼法即采此见解，第
25条规定其因受托事件涉讼时，以受委托之团体或个人为被告。另外值得一提的是，行政委托事件的国家赔偿责任，
国家赔偿法第
4条规定，受托执行职务之人视同委托机关之公务员，但是第
9条特别规定，应以原委托之行政机关为被告提起国家赔偿请求，虽然体系上并非前后一贯，但因受害人能获得国家此一财力强大之债务人担保，多受保障[88]。
2.行政任务私法化（机关委外）
一般对于「机关委外」型态比较常见的用语是「公办民营」，亦即「委托民间经营管理公共设施」或简称「委托经营」，意指将公有公共财产提供受托机构营运，并由委托行政机关将行政业务委托受托机构对于第三人（民众）提供服务[89]，其最主要的目的在于发挥市场自由竞争的机能，以提高经济效率。行政机关将某项已设置完成的公共设施交由民间经营管理，由行政机关提供公有土地、公有设施等，委托民间经营管理，并由委托人负保管、养护责任，一部份公共设施的受托人必须缴交权利金，并自负盈亏。而委托经营契约的法律性质究竟是私法契约抑或公法契约，应视委托经营内容是否涉及公权力之行使，如系为执行特定法规规定所为，应依据该法规之定性决定契约的法律性质，如欠缺特定法规之依据，于给付行政领域应肯定行政机关有法律形式的选择自由[90]。
国家与私人共同协力执行行政任务，为现今民营化潮流下最广为实行之模式，此种以公私协力方式执行行政任务模糊化国家与社会间之角色分际之余，透过
宪法上相关保障机制，国家与社会之功能领域才不会遭到本质上的混同。人民对于「机关委外」能带来私人资源（包括专业技术、财政手段）的投入，以致忽略因此可能引致的公部门权限与调控能力丧失问题，是以，一般公共利益与相关第三人权益之保护，即为行政法学者所关注的对象。学者指出，建构「政府业务委托民间办理」法制时，提升行政效率的要求毋宁是首先应予考虑的观点，否则有无委外经营的必要，即值检讨；其次，作为「一定之正当化水平」的相关
宪法要求，将
宪法上基本权保护义务、法治国、民主国以及社会国原则引入机关委外的法制建构中[91]，亦为行政法学者所应考虑者。
行政与私人在公共基础设施的兴建管理与营运合作协力之模式，随着公部门与私部门不同角色的扮演，学者将其类型化为公办公营（均由行政担任建设、管理与营运角色）、公办民营（由行政担任建设，但由私人担任管理与营运角色）、民办公营（由私人担任建设，但由行政担任管理与营运角色）与民办民营（均由私人担任建设、管理与营运角色）等四种[92]。惟其中公办公营模式，系指公共设施基础建设、管理与营运均由行政担任，并无行政任务私法化的问题，纵使其不排除将部分业务以契约方式委托私人办理，亦属后文所述民间业者履行私法契约（业务委托、签约外包）的问题；至于民办公营模式，系指由私人担任兴建公共设施，但由行政管理与营运，不论私人将其兴建之公共设施以设施让受（移转所有权）的方式，或是以设施借用（使用借贷）的方式，其兴建成本还是以不同的形式转嫁由公部门负担，加上公部门所负责之营运与管理，难以认为是行政任务私法化的模式。从而，本文仅就促进民间参与公共建设法有明文之公办民营、民办民营模式，为初步的分类：
A.公办民营
由行政担任建设，但由私人担任公共基础设施之管理与营运角色。在公办民营的模式中，依私人如何取得管理营运权，尚可区分为下述两种模式：
a.OT（Operate-Transfer）：政府投资兴建，委托民间营运，期满后营运权归还政府
此种模式系由政府委托民间营运，委托管理营运所需费用仍由行政负担。促进民间参与公共建设法第8条第1项第5款规定：「由政府投资新建完成后，委托民间机构营运；营运期间届满后，营运权归还政府。」即包括此一类型。
实务上此类型的实例不少，例如[93]：台湾大学第二学生活动中心部分空间委托经营计划、国立大里高中游泳池OT案、桃园县妇女馆委外经营管理案、劳工教育学苑委托经营案、武陵农场武陵第二宾馆民间参与经营案等等，当然最为成功的应该算是国立传统艺术中心园区民间参与营运招商案。此种由政府花大钱兴建，再由业者营运赚大钱的模式，最近已经引起一些讨论，有认为政府既然都花钱盖好了，当然应该自行营运、自己赚钱；甚至有人认为这可能涉及官商勾结、利益输送的不法情事。然而，行政任务私法化的原因，就是要引进民间的资源、计数与服务，如果将上述的案例交由公部门来营运，是否能够达成如同现在繁荣的光景，仍待观察。
b.ROT（Rehabilitate-Operate-Transfer）：民间向政府租赁设施，由民间营运，期满后营运权归还政府
政府兴建设施后，透过有偿租赁或无偿的借贷，将公共设施租借予私人，由私人进行营运管理，管理营运所需之费用则由利用人处收取之收入充之。促进民间参与公共建设法第8条第1项第4款规定：「由政府委托民间机构，或由民间机构向政府租赁现有设施，予以扩建、整建后并为营运；营运期间届满后，营运权归还政府。」即包括此一类型。
实务上可将许多案例归纳为此种类型，例如：台北市政府委托台北医学大学经营市立万芳医院、乡镇公所委托民间业者经营公有停车场等等，均可认为系将公共设施出租予民间，由私人营运管理之ROT模式。
B.民办民营
系指由私人担任公共基础设施之建设、管理与营运角色，依据该公共设施之所有权归属状态，可再区分为下列几种模式：
a.BTO（Build-Transfer-Operate）：民间投资兴建，政府无偿或有偿取得所有权，委托民间营运，期满后营运权归还政府
公共设施之设计、兴建、营运与资金调度均由民间投资完成，于完成后将所有权移转给政府，再由政府依前述委托经营的方式，将营运、管理权委由民间经营。促进民间参与公共建设法第8条第1项第2款规定：「由民间机构投资新建完成后，政府无偿取得所有权，并委托该民间机构营运；营运期间届满后，营运权归还政府。」同条项第3款规定：「由民间机构投资新建完成后，政府一次或分期给付建设经费以取得所有权，并委托该民间机构营运；营运期间届满后，营运权归还政府。」即包括此一类型。
b.BOT（Build-Operate-Transfer）：民间投资兴建并营运，期满后所有权无偿移转政府
与前述BTO类型极为相似，均由民间投资负责公共设施之设计、兴建、营运与资金调度，所不同者在公共设施兴建完成后，所有权并不移转给政府，而是由私人保有所有权，并为经营管理之运作，待营运期间届满后，再将所有权移转给政府。促进民间参与公共建设法第8条第1项第1款规定：「由民间机构投资兴建并为营运；营运期间届满后，移转该建设之所有权予政府。」即包括此一类型。
实务上此类型的案例相当多，例如[94]：台北車站特定专用区交九用地开发案、国立中正大学第三期学生宿舍民间参与兴建经营案、民间参与名间水力电厂开发案、民间参与兴建暨营运高雄市楠梓污水下水道系统建设计划等等，最最引人注目的还是民间參与高速公路电子收费系统建置及营运（ETC案）。
c.BOO（Build-Own-Operate）：民间投资兴建，拥有所有权，自行营运或委托他人营运
与前述BOT类型极为相似，只是营运期满后，该私人兴建之公共设施，其所有权并不移转给政府，仍为该私人之财产。促进民间参与公共建设法第8条第1项第6款规定：「为配合国家政策，由民间机构投资新建，拥有所有权，并自为营运或委托第三人营运。」即包括此一类型。
实务上此类模式较为罕见，例如[95]：桃园县第一柴油车排烟检测站兴建及营运示范计划、民间参与统一高雄大型购物中心案、台北县政府鼓励民间机构兴建营运一般事业废弃物（含垃圾焚化灰渣）BOO最终处置场设计计划、响应政府推动老人福利措施老人住宅政策之推行、「远东通讯數位园区」民间自提自备土地等等。
3.民间业者履行私法契约（业务委托、签约外包）
另外一种行政任务交由民间办理的模式是「委托民间提供服务措施」，「行政院」组织改造委员会将其称为「业务项目委外」，是指行政机关将某些服务性的措施委由民间专业机构以行政机关的名义办理。业务项目委外的服务措施不涉及公权力性质，与行政委托尚有区别，且提供服务的专业机构对于服务事项有其专业知识，以委托机关之名义执行职务时享有较高的自主性，例如：老人居家照顾、教育训练课程等等。除此之外，公共设施的认养也是行政机关节省组织及经费常用的手段，其意义是由人民参与分担公共设施养护工作。必须注意的是，公共设施的认养并非全盘接管公共设施的养护工作，与前述「委托民间经营管理公共设施」的公办民营方式有别，认养人仅「参与」养护工作，主要是清扫、美化以及通知主管机关前来维修而已。其它在行政机关内部事务的委托民间办理模式，包括「委托经营管理行政内部设施」，例如员工餐厅、员工福利社等等，或是「提供行政内部管理服务」，例如警卫工作、清洁工作、员工教育训练等内部行政事务[96]。这些行政内部事务的委外，一方面节省行政机关编制人员与经费，另一方面藉由民间专业厂商的服务，提供行政机关整体的质量，向为行政机关所乐见。
此种将公法任务或单纯行政技术事务委托私人或民间业者执行者，多是透过签订私法委任契约或承揽契约的方式办理，因不涉及公权力之移转，与法律保留无涉，只要不违反法令明文禁止之规定（即法律优位原则），行政机关即可本于职权，依
政府采购法规定委托私人办理[97]。至民间业者履行私法契约时，其法律地位性质为何，颇有讨论余地。按受托之民间业者依据私法契约，得依契约所定之给付向委托行政机关请求支付对价酬劳，其所履行者为私法契约上之义务，并非公权力之行使，应非前述委托私人行使公权力。至于其是否为行政助手，则有不同见解。按行政助手（Verwaltungshelfer；行政上辅佐人）仅能在行政机关之指示下，做成辅助性质之行政活动，本身不具有行政法上自主裁量之决定空间，并且受到行政机关之指挥、监督[98]。德国实务有将行政助手依自主性程度区分为「独立的行政助手（selbständige Verwaltungshelfer）」与「非独立的行政助手（unselbständige Verwaltungshelfer）」，而将民间业者履行私法契约者认系独立的行政助手[99]。惟台湾通说多认为，受托之私人在私法契约范围内，并非在行政机关逐步指示下进行施作，而是独立作业，因而非行政上助手[100]。又值得提出讨论的是：民间业者的履约责任与国家赔偿责任的调和问题，亦即国家与私人间所签订之私法上契约，民间业者于履行契约时对第三人发生侵权行为的损害赔偿责任，究竟是该民间业者应负民法侵权行为责任，抑或是属于委托机关的国家赔偿责任。德国联邦最高法院在近几年就民间业者履行私法契约之案例，以判决形成了与行政委托、行政助手不同的判断标准[101]：民间业者受托完成任务之性质所具有的高权性愈高，其施作过程愈具公权力性质，施作自主性受到委托机关支配指导愈强，该受托之私人实质上即已成为委托机关之工具，而应视为委托机关所为，应负担国家赔偿责任[102]。
4.社会自我管制
行政事务委由私人执行多以提供产品或服务为主要范畴，但理论上不以此为限，近年来，公私协力理念进一步延伸到以规制私经济主体行为合法性与允当性为内涵之「经济管制与监督行政（Wirtschaftsregulierungs-und Aufsichtverwaltung）」领域。此乃因为在社会法治国家中，传统上属于国家之保障与管制责任领域，国家亦可与私人共同合作，将部分公益责任分配予私人，一方面减缓国家管制之高权印象，增加管制之适合性与信任感，另一方面可以抒解国家管制任务之负荷，节省行政资源。学者谓此「公私合作管制」机制[103]。
容许私经济主体自行为「社会自我管制（gesellschaftliche Selbstregulierung）」，乃典型的公私合作管制机制。所谓社会自我管制，系指私人在自由市场中，以组织化的形式自愿承接国家之管制任务，国家对此管制任务之遂行享有利益，且对该私人组织体具有实质上的影响力。是以，社会自我管制具有下列特征：一、私人承担国家之管制任务；二、国家因私人执行管制任务享有利益；三、国家并未放弃管制义务，仍得促进或影响该私人组织，确保管制任务之遂行，从而德国学界普遍采用的用语为「受国家规制之社会自我管制（staatlich regulierte gesellschaftliche Selbstregulierung）」[104]，有学者以「（行政）程序之民营化（Verfahrensprivatisierung）」来形容，颇为贴切。
在德国，社会自我管制机制已经在个别行政法领域中予以实践，例如：德国环境与经济行政法中，1994年的「循环经济暨废弃物法（KrW/AbfG）」第25条第1项规定，联邦政府就废弃物之自愿回收订定目标，在此目标规范下，制造者与贩卖者得本于自我意愿长期性的自行回收废弃物；如其自行回收废弃物，依同条第2项规定，得免除其申请废弃物运送许可，并可免除清除或利用特别废弃物之证明程序。德国媒体法领域中，为保护青少年远离危害其身心之媒体产品，各类型媒体自愿性组成管制组织，剔除危害青少年之节目、影片、录像带与网络内容，以免国家对于媒体进行管制，而有干预媒体自由之疑虑。在电信法领域，德国电信法课予业者有致力于电信基础照顾普及服务之义务，业者应自愿主动提供服务，如无任何业者自愿负担义务，行政机关得以行政处分指定业者提供服务[105]。
台湾法制是否有社会自我管制的身影存在，据学者[106]的研究，电信法第16条所规定第一类电信事业间之网络互连义务即属之，按1999年电信服务自由化后，电信监理是由「交通部」电信总局执掌，关于电信事业间之网络互连，本得以行政处分强制为之，然而上开法律却以社会自我管制的手法，容任第一类电信事业间先行协议，自律的为法律的执行，以达成电信法规定之促进公平竞争之管制目的；惟当电信事业自我管制失灵时，国家得以强制手段介入（电信法第16条第3项参照）。基于行政效率性考虑，以及公私合作模式的大量采用，社会自我管制又具有国家介入之补充性等优点，势必成为下一波公私协力的观察重点。
（三）法人化
所谓法人化，有学者称之为组织面的民营化，其民营化的程度提升到组织层面，也就是于传统国家法人与地方自治法人之外，或新设或直接由既有国家机关组织改制成一新的独立法人，再由该新的独立法人执行国家任务[107]。法人化的成因，据学者的研究，或许是基于
宪法上的因素，例如
宪法保障学术自由与大学自治，将国立大学行政法人化，或为落实人民的广播电视自由，出资捐助财团法人公共电视基金会；或许是基于历史因素，如农田水利会之所以具公法人身份，极可能是基于日治时期「公共埤圳组合」，德国自中世纪存在的行会制度，影响各同业公会的自治；又或许是功能上的考虑，诸如：效率的考虑、避免国会监督、除政治化等等[108]。再者，法人化或许是学界最近几年才开始研究的课题，但是法人化存在已久，例如早年的农田水利会，以及无数由政府出资捐助的财团法人等等，换言之，法人化的范围应包括公设私法财团法人以及行政法人两种。
1.公设私法财团法人
依学者黄锦堂[109]之归纳，以私法组织方式之行政机关约有四种类型：一、公营事业，包括国家或地方政府出资设立者，此部分久为台湾政府所采用，前已论及；二、中央各部会所捐资，并由民间业者担负一部份资金而共同设立之民法上财团法人；三、如工业技术研究院、台湾经济研究院、中华经济研究院等属于智库型之行政组织，有组织条例，其究为公法上财团法人或私法方式组织之行政机构，有一定之争论；四、其它由政府局部出资而设置之私法机构，其中如北美事务协调会、亚东关系协会等驻外机构，虽为私法性质，但属执行外交任务之行政组织，具有高度之特殊性。
除前已论及之公营事业外，此处所述之公设私法财团法人，即属以私法方式组织之行政之典型类型。所谓公设私法财团法人，系指由政府捐助成立，而其捐助之财产达捐助财产总额百分之五十以上，董监事由主管机关派任或核备，为辅助政府行政机能不足，依民法设立，向法院办理登记取得财团法人资格者而言。之所以舍弃科层式行政机关或特定目的之公营造物，而改采公设私法财团法人设置行政组织，其目的不外下面几点：一、公部门资金不足，有必要局部依赖民间资本；二、政府出面设置行政机关，可能遭致诸多不便，以私法财团法人方式较为软性，容易与外国各种机构进行合作，尤其能避免干预外台湾政之批评，适合国际交往领域，是两岸事务上避免主权之争，设立海峡交流基金会，亦为适例；三、就一定行政事务，政府以行政机关执行可能形成「过度监护」，较妥适的作法应是由民间主导，政府从旁予以协助，而由政府与民间共同出资成立财团法人；四、最后也是最有力的理由，财团法人得以摆脱严苛的预算、人事、会计、审计，以及其它行政机关内部层层指挥监督体系的束缚。
