公营事业在台湾运作多年，有许多问题仍待讨论[63]：首先，台湾公营事业规模异常庞大，一年营业额约一兆八千亿元，远比高层政府总预算为多，面对国际经贸挑战，政府部门很可能进一步以公营事业来因应。其次，公营事业虽以企业化经营为追求之目标，但是否真能发挥效能与效率，抑或只是回避国会与行政体系监督，而成为政党利益输送，或安排退休人员去处之单位而已。再者，以私法方式组织之公营事业，往往配合设置机关之施政，为有效的行政机关「外围」组织，有相当高的推广可能性。最后，公营事业对台湾相关领域政策之成败有决定性的影响，如何防弊之外进一步兴利，尤其透过人才之拔擢、组织之改良等，成为必须进一步深思的问题。
四、发展中行政行为形式与行政组织之革新
过去二十年间的民主化过程，台湾更是开放的接受全球化的洗礼，不但社会大幅转型，来自国际社会的竞争压力亦日益强大，政府、民间各个部门莫不加快脚步精益求精，以迎接新时代的来临。政府机关作为行使公权力、提供给付行政的主体，在公部门制式、僵化的传统下运作，不但跟不上时代的潮流，更可能拖垮民间的经济，是以，加速完成政府改造工程，提升国家整体竞争力，即成为政府组织改造的缘由。期望能在政府组织改造后，秉持顾客导向、弹性创新、伙伴关系、责任政治、廉能政府的理念，建立弹性精简的行政组织、专业绩效的人事制度、分权合作的政府架构、顺应民意的国会改造以及兴利创新的服务机制，成就具全球竞争力的活力政府的愿景[64]。
根据「总统府」政府改造委员会所提出「行政院」组织改造的目标与原则」报告[65]指出，由于「行政院」的组织架构及其运作有以下五项重大的缺失，为确实提升组织的效能，组织再造势在必行，这五项缺失为：1.水平政府组织太多：由于过度相信成立新组织是解决公共问题的良药，因此「行政院」所辖组织数量，一直不断增长。2.政策统合组织机制薄弱：由于水平组织太多，再加上整合机制不足，所以「行政院」本身往往难以有效扮演政策统合和治理角色。3.组织未能适切对应政府核心职能的转变：高层政府的核心职能应该随着台湾和国际环境的发展而变迁，其组织建制亦应该适时地调整，惟「行政院」的组织设计并未能适切对应高层政府核心职能的转变。4.合议制组织过多，混淆部与会的功能分际：合议制的模式则适合用于规划与协调性质的工作，并不适于承担太多执行性业务。5.独立机关的设计原理不彰：独立机关之组织必须独立于行政权最高首长的指挥领导，由于对独立机关的设计原理缺乏深刻的理解，所以现行制度下的独立机关仍与政治领导间存有不适当的连结与互动。
基于上述体认，「总统府」政府改造委员会提出相对应的五项改造目标[66]，包括：1.规模精简化：「行政院」的任务职掌，应该顺应「分权」与「解除管制」的时代潮流而实施缩减。2.建制合理化：「行政院」的组织建制，起码必须具备一定的形式合理性。3.强化政策的领导与统合：「行政院」本部的组织应在政策之规划与协调上为「行政院长」提供充分的支持，让「行政院」长可以有效贯彻、落实其施政理念，而不致受到部会本位主义的牵绊。4.落实业务与组织的合理划分：组织与业务的编配划分，必须在专业分工与事权整合间求取适当的平衡，「行政院」应该根据行政效能的考虑，对所属一级机关进行组织调整。5.组织弹性化：组织法制应为特殊情事的组织需求预留弹性，有关「行政院」的内部组织更应完全授权「行政院」自行规划设置。
依「行政院」组织改造委员会[67]的设计，政府组织改造先全面检讨机关职能，施行「四化」之后，再将仍须由中央行政机关继续办理之业务，依事权统一、功能强化、效率提升等标准，进一步检讨整并现行之机关组织。所谓「四化」亦即：1.将不应该由政府继续办理者「去任务化」；2.宜由地方自治团体办理者「地方化」；3.不宜由传统行政机关实施者「法人化」；4.须借重民间效能者予以「委外化」[68]。其中「地方化」系将系指将现行中央机关办理之业务，改由地方办理，也就是「业务下放」，仍属传统行政机关之型态，是就行政组织法之观点而言，于组织之设计与运作上实质之变革程度较小，本文不拟详述，以下仅就「去任务化」、「委外化」与「法人化」略作介述。
（一）去任务化
所谓去任务化，或者说「除国家任务化」、「除国家化（Entstaatlichung）」[69]，也就是「解除管制」。由于时代变迁，检讨国家的任务需要重新从人权以及资源效率的观点出发，对于有侵害人权之虞的业务，即不再办理，或者该业务由政府办理没有效率的，就由民间办理。去任务化其实是一个去芜存菁的过程，要从积极面去思考国家任务的正当性及执行效果。去任务化的目的在于将威权时代加诸于人民自由、权利的不当束缚予以解除，以现代人权观念重新检验政府任务的妥适性，例如废止出版法，终止审查出版品之业务；并借着解除管制以促进民间活力，将一些由民间执行会更有效率的任务交由民间执行，避免与民争利：况国家资源有限，应该集中运用在最重要的政府核心职能之上，无须办理的业务，应即去任务化，以免浪费国家能量。
台湾经过四十余年的威权时代，在近二十年的民主化过程中，可以发现许多根植于老旧管制观念所衍生出来的业务，却仍然存在于政府职能中，对于人民的自由权利可能产生影响，这些管制有些是完全没有正当法律规定作为限制依据的，更多的管制虽然有法律依据，但是此种管制业务已经不符合现代人权的要求，或是显然不能达到任务目标或者不具备成本效益，例如新闻局的电视监看业务，又存在着纵然不进行管制，也不会对于社会公益或政府效能产生普遍明显损害者，皆为去任务化应该检讨的目标。除此之外，纵然业务属于政府提供给付、服务等性质，但是如政府不提供给付、服务，也不会对于社会公益或政府效能产生普遍明显的损害者，例如国立凤凰谷鸟园，也是可以考虑去任务化的政府业务；此外，如政府业务明显不能达到任务目标或者不具成本效益者，包括此类业务在民间的市场机能已经健全，民间业者会有意愿经营的，或是社会舆论及民意大多认为不需要由政府从事者，均应列入去任务化的考虑中。
1.政府组织裁撤（实质民营化）
去任务化的首要手段是将政府机关裁撤，以达到精简政府组织的目的。所谓政府机关裁撤，又称为实质民营化（Materielle Privatiserung），系指原先的国家任务改由一私人所掌有之企业加以承办，国家对该承办之私人企业，正如对待其它企业一样，没有区别，除非相关法律有明确授权，国家不能对其加以干涉[70]。关于裁撤的实定法规范，主要是中央行政机关组织基本法，该法第10条规定：「机关及其内部单位具有下列各款情形之一者，应予调整或裁撤：一、阶段性任务已完成或政策已改变者。二、业务或功能明显萎缩或重迭者。三、管辖区域调整裁并者。四、职掌应以委托或委任方式办理较符经济效益者。五、经项目评估绩效不佳应予裁并者。六、业务调整或移拨至其它机关或单位者。」此外，去任务化的过程中，解除特定国家任务后，该机关仍有其它国家任务应办理者，则组织缩减、业务调整、组织裁并、业务移拨，亦有可能考虑到政府组织的裁撤。
值得注意的是：若应行去任务化的国家事务，国家附有有法律明定的作为义务，除组织法规外，相关作用法规亦应配合检讨、修正，以修法方式进行去任务化工作。但是此法定作为义务如果来自于
宪法的要求时，则去任务化之意义即限于放弃原有管制方式，而改采新的管制方式，以避免违反
宪法委托情事。另外，政府组织裁撤尤其必须先行妥善规划人事安排问题，公务人员任用法第二十九条规定：「各机关公务人员，具有左列情形之一者，得由机关长官考核，报经上级主管机关核准，予以资遣：一、因机关裁撤、组织变更或业务紧缩而须裁减人员者。……前项第一款因机关裁撤、组织变更或业务紧缩须裁减人员时，应按其未经或具有考试及格或铨叙合格之顺序，予以资遣；同一顺序人员，应再按其考绩成绩，依次资遣。资遣人员之给与，准用公务人员退休之规定；其办法由考试院会同「行政院」定之。」此外，公务人员保障法第十二条亦规定：「公务人员因机关裁撤、组织变更或业务紧缩时，除法律另有规定者外，其具有考试及格或铨叙合格之留用人员，应由上级机关或承受其业务之机关办理转任或派职，必要时先予辅导、训练。依前项规定转任或派职时，除自愿降低官等者外，其官等职等应与原任职务之官等职等相当，如无适当职缺致转任或派职同官等内低职等职务者，应依公务人员任用法及公务人员俸给法有关调任之规定办理。」应予注意。
2.行政组织私法化（私有化、形式民营化、组织民营化）
行政组织私法化是另一种去任务化的方式，学者称之为形式民营化（Formelle Privatisierung），又称为组织民营化[71]，系指法律并未改变管辖，但原执行的行政机关却改为私法组织方式，例如将行政机关之数据处理部门改为有限公司，但仍然属于国家财产的范围，或是将林务局改为国家林业有限公司等等。行政组织私法化也是去任务化过程中比较受人关注的部分，因为政府组织私有化除了可以达成去任务化的政府改造目的外，由于公营事业受到审计、人事、预决算等法令层层束缚，不易提高经营效率，在现今国际化、自由化的世界潮流下，如果不能提高其经营竞争力，实很难在全球占有一席之地，行政组织私有化可以藉由民营弹性经营方式，为政府组织带来转机与竞争力。
A.公营事业民营化
行政组织私有化以「所有权移转」为最普遍的方式，一般来说，政府组织所有权的转移通常透过下列方式进行：出售股权、出售资产（全部或局部）、员工集资等。出售股权是最通常的所有权转移方式[72]，股权的出售有多种方式，将影响私有化后新公司所有权的归属，以「交通部」电信局释出中华电信股权为例，先是以极高门坎巨额释股，每一投标单位为六亿五千万股，以底价49.1元计算，约320亿元，加上30亿元的投标保证金，只有大型财团方具进场投标资格，是以，「立法院」决议中华电信要以释股或办理现金增资移转民营时，必须经过10次公开全民申购后，才可以采取公开标售方式办理，但是政府立刻找到变通方法，计划由中华电信举债500亿购买官股注销（所谓库藏股），另一方面，又进行海外释股作业，不但规避了国会决议，更让中华电信有可能落入外资手中。
出售资产则往往是亏损的公营事业所采用的方式。例如：台湾机械公司共分总公司及重机、铸造、船舶、钢品、合金等厂，打散分别卖给私人公司；唐荣则是将除不锈钢厂、轨道车辆事业部外之其余厂部公开「标售资产」。员工集资是近年来推动的新方案，于台湾汽车公司私有化过程中率先采用，即由员工出资三十万，成为新民营客运公司（国光汽车公司）的股东，再由新公司出资购买或承租原公司资产，并承接部分台汽路线营运；台北市公车处也是用同样方式，由员工集资成立大都会客运。
政府组织在私有化过程中，原进用人员之权益保护成为最主要关注的焦点，依据公营事业移转民营条例之规定，公营事业移转民营时，对从业人员有诸多保障，较重要者包括：1.工作权保障：赋予从业人员于移转民营时，自行选择是否随同移转。2.优惠优先认股：员工于事业移转民营时，享有优先优惠认购股票权利，依各公营事业主管机关所制定之从业人员优惠优先认股办法办理。3.权益补偿：公营事业转民营时员工所损失之公、劳保年资，予以结算并发给补偿金。4.离职及加发给与：民营化时，随同移转员工可依劳基法退休金给与标准，提前办理年资结算﹔未随同移转员工及民营化后五年内遭资遣者，除领取年资结算金外，另可加领六个月薪给及一个月预告工资。5.就业训练及转业辅导：民营化前事业应办理转业训练或就业辅导；民营化后五年内被资遣人员也将由劳工行政主管机关办理转业训练或就业辅导，以利离职员工转业。
B.公民合资事业
政府与人民共同参与一事业，并经营特定之业务，此种事业称为「公民合资事业」，在德国公企业法则称为「混合经济事业（gemischtwirtschaftliche Unternehman）」，包括三种态样：一为政府将公营事业之资金一部份移转民间，此即前述之公营事业民营化，二为政府与人民共同设立一新的公民合资事业，三为政府参与民营事业投资。
公营事业民营化固属公民合资事业之一种可能类型，惟如政府将公营事业全部资本均移转民间，即无公民合资事业之可能，从而，理论上而言，该事业资本全由政府投资者，为公营事业；全部由民间投资者，为民营事业；兼有政府与民间之资金者，即属公民合资事业。惟依台湾现行法制，公营事业与民营事业之区分，并不在于「有无」政府之投资，而是在于政府投资之「比例」，亦即政府资本超过百分之五十者，即属公营事业。从而，在公营事业民营化的过程中，只要政府将其资本降低至百分之五十以下，纵使其仍为独大之最大股东，实质上得以控制该事业，却仍认为「已完成移转民营」，实与一般人之理解有别[73]。
（二）委外化（功能民营化、公私协力之行政行为）
在行政任务的实现上，吾人承认行政的行为形式选择自由，惟此种行为形式选择仅是着重于行政与行政行为之相对人间的关系，在行政组织上也仅有公法形式与私法形式之差别而已。但是这种非杨即墨的两分法，无法因应现代国家与社会的行政任务需求[74]，是公私协力（Public Private Partnership）的行政行为[75]，就在「合作的行政国家（Der kooperative Verwaltungsstaat）」理念下诞生。概括来说，这是一种公部门与私部门为了能够比较经济的实现公共任务，所采取的一种合作伙伴关系，是以，所谓公私协力的行政行为，吾人可以定义为一种行政任务实现时，公部门与私部门的合作关系[76]，包括「单纯高权行政」以及「公共任务完全交由民间经营」这两种极端光谱间所有可能的型态。我们可以大体的说，公私协力义务是公部门与私经济力量在原本需由国家公部门提供的给付中，于计划、营造、财物取得、营运与管理等不同阶段上的合作，适当的将部分风险与责任转嫁到私人一方。必须特别注意的是，公私协力并不是单纯的选择行政组织公法化或私法化的问题，而必须深入到将某行政行为以私部门力量纳入实现行政任务之主体中的问题[77]。有论者指出，全球化对于行政组织的重大影响，包括了公部门与私部门的区别界线不再清楚，甚至有将行政权行使逐渐由公部门跨越到私部门的情形产生[78]。此种行政法上公私部门逐渐揉合的情形，有学者将其概称为民营化，但不采形式民营化、实质民营化与功能民营化之别，而是将国家任务的民营化包括两种类型[79]，一为行为面的民营化，亦即本文所称之委外化；另一则为组织面的民营化，则为下文所称之法人化。
委外化系指：该行政任务之责任仍归属行政机关，只是将该行政任务之全部或一部委托民间办理，故称为功能民营化（Funktionale Privatisierung），依其委托办理之内容又可分成机关委外及业务项目委外两类。机关委外是指机关整体业务委托民间办理而言，俗称「公办民营」即为此类；业务项目委外则是指机关职能中，部分业务委托民间办理。例如电子化政府以及相关信息软件的设计建置等。委外化并非将将政府业务去任务化，亦非一般所称之私有化，相反的，该项政府业务有必要留在行政机关处理，藉由委外办理模式，一方面可以鼓励民间投资、活化民间经济，另一方面又可提升行政效能，组织的全职固定人员可以因为业务量的缩减而减少，直接降低人事等行政成本。
机关委外的概念仅存在于给付、服务及其它不涉及人民自由权利限制或剥夺的业务，若某一机关的业务可以完全由市场机能取代，但有市场失灵之虞，且民众仍有此一业务应属国家责任，须由国家自任或委托实施之强烈信赖及观感时，即可考虑采取机关委外方式办理。机关业务经检讨评估后，没有应去任务化、地方化、法人化或机关委外的情形，而保留由国家机关自行处理者，若属于涉及人民自由权利限制或剥夺的业务部分，民间具有处理之能力且适宜由其处理的业务，或是属于给付、服务及其它不涉及人民自由权利限制或剥夺的业务部分，可以引用企业精神管理降低经营成本的业务，即可考虑将特定业务项目委外处理。至于属国家之核心职能或性质上系由国家专任实施，例如须以武力等国家强制力实施者，即不在适宜由民间处理之列[80]，并予叙明。
1.行政任务交由民间办理（业务项目委外，委托行使公权力）
行政任务交由民间办理的模式，在行政法上的讨论最为丰富的就是「委托行使公权力」的方式。委托行使公权力，更明确的说，应该是私人受委托行使公权力，系行政业务委托民间经营方式之一种，指的是行政机关为执行特定行政事务，将公权力授权由公部门以外之私人或团体行使。其基础规范于行政程序法第16条，该条所称之法律依据，需依法律或法律授权之命令，而由行政机关以行政处分或行政契约方式[81]，在于法令所规定之特定范围内，将公权力授与私人行使，受委托之私人得以自己名义为行政行为。应注意的是，委托行使公权力所授予之权限，系指具有公权力性质、其执行具有外部法律效力之行政职务，而仅限于部分权限委托[82]，例如私营轮船之船长于航海中，为维持船上治安，得依船员法第59条规定为紧急处分；私立大学依私立学校法及大学法授予学生学位；地方电业主管机关依电业法第75条第3项，将电器承装业电匠之登记及考验工作委托区域内之电业办理；台湾「行政院」大陆委员会依据台湾地区与大陆地区人民关系条例第4条规定，授权财团法人海峡交流基金会执行特定公权力[83]、各项检验业务（如汽车检验）及检查业务（如建筑物安全检查）的委托办理[84]等等。是以，委托行使公权力有三大特征[85]：一、公权力，亦即业务有规制性；
