行政组织之设计，旨在完成国家社会阶段发展之需要，以确保正义之实现[28]。换言之，行政组织仅是实现正义的工具之一。由于国家社会系处于不断变动状态，复因行政组织之设置与国家财政负荷息息相关，是如何从效率、效能观点检讨行政组织之设置与运作，即成为行政学、管理学甚至法律学所关注的重要议题[29]。
效率，指行为者之行为必须节约（Sparsamkeit），而且合乎经济性（Wirtschaftlichkeit），亦即所为支出的最适化（Aufwandsoptimierung），更包括行政机关所为行为之有效性。在现代宪政主义支配之国家，决策者对于民主原则之实现、依法行政之要求、行政一体性原则等，均需有效率之考虑。效率虽非国家所追求之唯一价值，但为现代国家权力机关行为或决定之内在要求[30]。行政程序法第1条明文：「为使行政行为遵循公正、公开与民主之程序，确保依法行政之原则，以保障人民权益，提高行政效能，增进人民对行政之信赖，特制定本法。」即将「提高行政效能」作为行政程序的一项目标。
在组织法领域，国家机关系为实现国家任务而存在，国家应为人民而存在，故在行政组织法上，任何机关都必须承担国家的任务，并使其组织运作能有效的发挥民主国家权力分立应有的功能。是以法治国家禁止建置酬庸机关，设置酬庸职位，所有机关均有其法定任务，所有公务人员必须有其法定职务。所称任务，系指为公共利益与保障人民基本权利而存在，如未适时完成，即有政治或法律责任之法定任务。在机关设置上，某国家任务如由某机关即可完成，及无须设置另一机关，以免组织上迭床架屋，特定职务人员亦不得兼任另一职务[31]。
由于台湾于国际间面临国际经济贸易的激烈竞争，于台湾又有激烈之政治、经济、社会、文化转型，尤其是政府效率早已成为国家竞争力之重要评价项目，从而渐有提倡「企业型政府」[32]、「政府再造」之呼声。学者黄锦堂[33]即认为：行政约可分为任务、组织、人事、财政[34]、公营事业、行政决定、行政控制等面向，在行政组织所要谈的，就是行政机关必须能灵活像变形虫般随外界变化而反应，以及行政任务能简化、民营化或完全改由人民承担。惟这种对于行政组织变革之构想或许与严格之法律保留主义不尽相合，也亦与法治国原则中之人民基本权利保障相冲突，然而，立法者或其它有权机关仍须视国家社会之发展需要，对于行政组织作妥善的调整。
三、传统行政行为型式与行政组织之态样
（一）传统行政行为型式
1.公权力行政
公权力行政（öffentliche Verwaltung）指国家居于统治主体适用公法法规所为之各种行政行为，也是行政机关履行行政任务所采取最传统的行为形式。公权力行政常涉及人民权利义务之创设、确认、变更或废止，因此需受法律保留原则之严格拘束，同时必须遵守行政程序法之规定。人民之权利如因公权力之行使而受损害，其救济途径为行政争讼程序或国家赔偿程序。公权力行政之措施具有迅速、直接且效果明显等优点，也是达成行政目的最具实效的方式[35]。
如进一步就国家于个别案件中所使用之国家权力类型，则可再区分为下列二种：
A.高权行政
高权行政（Hoheitlichte Verwaltung）又有称为统治高权行政、威权行政[36]（obrigkeit Verwaltung），其特征在于国家居于统治主体，位于优越于相对人之地位，且运用具片面拘束力之规制措施，得强制相对人服从。例如：行政机关采取行政命令、行政处分等行为方式。
B.单纯高权行政
单纯高权行政（schlichthoheitliche Verwaltung）系指国家虽居于统治地位，却未使用强制性、片面性之规制性措施，而是产生类似个人相互间私法关系之效果，甚至完全不发生任何外部法律效果之各种行政作用而言[37]。例如：行政机关提供信息、指导、开辟道路或公共设施、订定行政契约、设置营造物等等。由于单纯高权行政并未涉及片面强制力，相较于高权行政，法律保留之要求较为宽松。
2.私经济行政
私经济行政（Privatwirtschaftsverwaltung）亦可称为国库行政（fiskalische Verwaltung），指国家并非居于公权力主体地位（国库地位）行使其统治权，而系处于与私人相当之法律地位，并在私法支配下所为之各种行为[38]。通常又分为三种类型：
A.行政辅助
行政辅助亦称为行政之私法辅助行为（privatrechtliche Hilfsgeschäfte der Verwaltung）系指行政机关为推行行政事务需要物资或劳务之支持，以私法行为取得其行政活动所必须之物品及人力，例如营造或租用办公厅舍、采购公务用品、文具、车辆、订购武器、消防器材以及雇用临时性之工作人员等。
B.行政营利
行政营利又称为行政之营利活动（erwerbswirtschaftliche Betätigung），系指国家以企业的身份持续参与经济活动，包括以私法组织型态或特设机构所从事之营利行为，例如公营事业、转投资事业等等。
C.行政私法
在公私法二元论的国家，行政虽然可以适用私法，但是不能藉由适用私法，而使行政主体丧失其作为公法法规主体之特性。又在20世纪中叶以降，国际社会经济的快速变迁，行政之给付范围不断的扩大，行政机关所采取之手段与方法，愈来愈多样化，光是以传统公私法截然划分的二元论，似不足以因应时代的潮流。因此，在纯粹的私法领域与严格的公法领域间，存有第三类的法律空间，即系行政私法[39]。
所谓行政私法（Verwaltungsprivatrecht），系指行政主体为达成行政上之任务，采取私法型态之行为处理公法性质之行政任务[40]，例如：对清寒学生提供助学贷款、对民众提供住宅贷款或出售国民住宅、对厂商纾困贷款或提供补助等等。行政机关虽得采取私经济行政方式履行行政任务，然并不容许行政机关藉此摆脱公法之拘束，产生所谓「遁入私法（Flucht in das Privatrecht）」的现象。从而，行政机关在此不得对人民课加较公法形成更多之法律限制，就基本权利之保障而言，亦不得对相对人有不合理之差别待遇，
宪法上之平等原则仍有适用[41]。
（二）传统行政组织之态样
1.科层式行政组织
就行政权的组织设计要求，主要来自
宪法上政治体制与权力分立，行政权既然向立法权负责，则必须将行政权整体当作一个负责的单位，亦即所谓行政一体原则，而且在组织上采取科层式机关安排[42]，由「行政院」院长、部会首长、处室首长至基层承办公务员，循序而下，组成一个严密的体系，方能将行政决定从基层承办公务员循序而上，最后交由「行政院」院长对立法院负责。
科层式行政组织主要系指中央之部、会或地方政府之厅、处、局、课、股之组织。行政程序法第2条第2项规定：「本法所称行政机关，系指代表国家、地方自治团体或其它行政主体表示意思，从事公共事务，具有单独法定地位之组织。」所指即是科层式行政机关之谓[43]。虽然在民主原则、责任政治与权力分立原则之要求下，必须严守行政一体原则，但是行政一体原则仍得有若干的突破，允许若干机关有一定的独立性，况且，科层式行政组织也应留下充分的灵活性，以适应社会的变迁。
2.公营造物（Öffentliche Anstalt）
一般学界对于营造物之定义，多为「行政主体为达成公共行政上之特定目的，将人与物作功能上之结合，以制订法规作为组织之依据所设置之组织体，与公众或特定人间发生法律上之利用关系」[44]。据学者分析，应具有下列三个要素[45]：一、营造物为人与物的结合体：将人的要素与物的要素为密不可分的有机结合关系，堪称为营造物的最重要概念，两者缺一即无法达成其所欲追求之特定目的，此可与科层式行政组织与公物为妥适的区别。二、营造物乃是为达一定之行政目的，而继续设置之人与物的结合体：营造物所追求之行政目的种类繁多，可能为增加行政主体财政上收入者，例如早期之台湾省烟酒公卖局；可能系供行政上公用之目的者，例如监狱、台湾研究院等公用营造物；其亦可能系为提供一般公众所利用者，例如医院、图书馆、学校等公共用营造物。三、营造物应为行政主体所设置：惟公营造物系服务性之机构，不能取代能正式做成决策并发号施令之科层式行政机关，从而与传统之行政机关间存在着既独立又合作、既分工又对抗的复杂关系。
公营造物系公共行政之一种，主要系经由其特殊之目的，而与一般行政机关有所区别[46]，与一般传统科层式行政机关相较，公营造物主要系为提供特殊之服务，从而特别强调人与物之结合，而其提供之服务形形色色，例如：邮局、电信局、学校、博物馆、图书馆、医院、殡仪馆、公有果菜市场、鱼市场、中央广播电台等。
依据法律保留原则之要求，公营造物之设置必须要有法律或经法律具体授权之法规命令之依据[47]，其成立通常以设置机关（Anstalsträger）所制订之法规为依据，称为营造物规章（Anstaltsordnung），决定营造物之目的、内部结构、服务人员、权限以及可供支配之资源等[48]。惟公营造物有其特殊性，与传统科层式行政组织有别，其内部之分工多系分组办事，而非层层节制之科、课别。尤其公营造物往往得设若干研究性之职位，并得在其专业、特殊功能之范围内享有较高度之预算编列、会计、审计之自主。至于公营造物与设置之行政主体间之关系，具有既独立又合作之双重性质，亦即双方需合作以达成总体行政之任务，由此角度观察，甚至行政主体得加以指挥监督；惟公营造物于其特殊功能之范围内应享有自主之判断权，否则不啻为外行领导内行。
公营造物不论有无具有人格，仍属行政机关之一种，但不一定以一般人民为使用人，例如监狱、看守所、感化院即属之。就公营造物对外所生之法律关系，亦即所谓之营造物利用关系，则系取决于营造物自行订定之利用规则（Benutzungsordnung）[49]。是以，公营造物之利用关系究公法关系抑或私法关系，除受营造物规章影响外，实际上往往取决于利用规则，甚至可以经由修改营造物利用规则之方式，变更原有利用关系之性质[50]。职此以言，营造物之利用关系系由行政主体依利用规则片面决定，虽然便于行政主体大量而迅速处理营造物利用的问题，但是造成营造物利用规则实际上与定型化契约条款具有相类似的效果，有重行检讨的必要。况营造物利用规则既然为构成营造物关系最重要的法律要素，则在当事人地位不对等的情形下，要在实体上保障利用人的权利，事前的程序保障即不可轻忽，事后的救济程序上亦应严肃面对[51]。
3.独立机关（独立行政管制委员会）
独立机关系指依据法律独立行使职权，自主运作，除法律另有规定外，不受其它机关指挥监督之合议制机关[52]。独立机关的产生，一般均认为源自于美国独立行政管制委员会的设置。自19世纪末，美国逐渐发现某些国家任务的遂行，如交由一般科层制行政机关，可能会产生影响任务正当实现的问题，例如：专业性欠缺、政治力介入等等，尤其是行政机关并无法规制定权与裁罚权，影响尤巨。是以，确保该类行政组织之独立性，由多数委员组成委员会，以合议制方式行使职权，同政党人数不得超过半数，拥有制颁法规命令权，掌有举行司法裁决式正式听证权限，有调查权与起诉权，甚至有初级的司法裁决权之各种独立行政管制委员会，因应而生[53]。独立行政管制委员会所主管之业务，可能是某特定产业的全部管制事项，亦可能只是其中的一部或特殊业务，委员具有固定任期，除有法定事由，总统不得任意免除委员职务，以避免独立性受到影响。
独立机关的组织设计，具有相当多的优点，例如：独立机关是合议制机关，而其委员之产生已排除一党控制的可能，委员又有任期之保障，对压力的抗拒力较强；独立机关之决定采取合议制，可以避免恣意及专擅的行为，亦可顾及不同观点及经验；独立机关以固定任期与连任可能，促使成员能够专注并熟悉其所负责管制之事项，使其成为该等业务的专家；又由于独立机关的委员有固定任期，不随政权之更迭而去职，使得业务均能在因应社会变迁之际尚能保有持续连贯性[54]。惟独立机关之组成方式，尤其是任期的保障，是否会剥夺行政首长的任免权，致生违宪疑义；且美国独立行政管制委员会集行政、立法与司法大权于一身，是否有违反权力分立原则之虞，亦有讨论空间。
台湾法亦承认独立机关的存在，中央行政机关组织基准法第3条第1项第2款即定有独立机关的定义。嗣通讯传播委员会组织法三读通过，产生该法是否侵犯「行政院」院长人事权之违宪争议，「司法院」大法官于释字第613号解释[55]中，就独立机关之设置目的与原则予以肯认：「立法院如经由立法设置独立机关，将原「行政院」所掌理特定领域之行政事务从层级式行政体制独立而出，划归独立机关行使，使其得依据法律独立行使职权，自主运作，对行政一体及责任政治即不免有所减损。惟承认独立机关之存在，其主要目的仅在法律规定范围内，排除上级机关在层级式行政体制下所为对具体个案决定之指挥与监督，使独立机关有更多不受政治干扰，依专业自主决定之空间。」然独立机关的存在对行政一体及责任政治有所减损，是「司法院」释字第613号解释认为，独立机关之设置应属例外，必须于「设置独立机关之目的确系在追求
宪法上公共利益，所职司任务之特殊性，确有正当理由足以证立设置独立机关之必要性，重要事项以听证程序决定，任务执行绩效亦能透明、公开，以方便公众监督，加上立法院原就有权经由立法与预算审议监督独立机关之运作，综合各项因素整体以观，如仍得判断一定程度之民主正当性基础尚能维持不坠，足以弥补行政一体及责任政治之缺损者，始不致于违宪。」
除此之外，「司法院」释字第613号解释也就台湾以「行政院」作为最高行政机关之
宪法架构下，赋予独立机关独立性与自主性之同时，如何使「行政院」院长对于包括独立机关在内之所有所属行政机关之整体施政表现负责，俾以落实行政一体及责任政治，认为「应保留「行政院」院长对独立机关重要人事一定之决定权限」，作为「行政院」院长对独立机关重要人员行使独立机关职权之付托。如能保留「行政院」院长之人事决定权，则「行政院」院长更迭时，独立机关委员若因享有任期保障，而毋庸与「行政院」院长同进退，虽「行政院」院长因此无从重新任命独立机关之委员，亦与责任政治无违，且根据公务员惩戒法第4条第2项规定，「行政院」院长于独立机关委员有违法、失职情事，而情节重大，仍得依职权先行停止其职务，因「行政院」院长仍得行使此一最低限度人事监督权，是尚能维系向立法院负责之关系。」从而，「司法院」大法官虽未直接认定人事权为行政权的核心，但也呼之欲出了。职是之故，「立法权对行政权所拥有关于独立机关之人事决定权之制衡，一般表现在对用人资格之限制，以确保独立机关之专业性，暨表现在任期保障与法定去职原因等条件之设定上，以维护独立机关之独立性，俾其构成员得免于外部干扰，独立行使职权。」
4.公营事业
公营事业指由各级政府设置或控有过半数股份，以从事私经济活动为目的之组织体[56]，其性质是以私法方式组成之行政组织，从外观言之，已不属于行政机关之范畴，惟其实质上多负有或多或少之政策因素，受到政府直接或间接之控制，攸关社会民生至巨，动见观瞻，在数量上占有一定规模，是本质上仍属行政组织之一部分。
关于公营事业之定义，学界通说将其定义为「国家或地方政府为本身或公共利益自为经营，不以权力为要素之事业」[57]，不只包括以社会公共利益为目的之公用事业[58]，尚包括以营利为目的之企业，惟以政府经营为要件，纵使私人所经营者为公用事业，亦非此处所指之公营事业。从而，公营事业应包括下列三要素[59]：一、公营事业之目的虽以增进社会公共利益为主，但并不以此为限；二、公营事业以提供商品、服务等非权力手段，达成行政任务，此与传统高权行政有别；三、公营事业应为行政主体或其设置之其它组织所设置，也因为公营事业之主体为具有公共性之行政主体，时有强制缔约之规定，与私营企业仍有区别。
在实定法上，关于公营事业的立法定义，规定在公营事业移转民营条例第3条：「本条例所称公营事业，指下列各款之事业：一、各级政府独资或合营者。二、政府与人民合资经营，且政府资本超过百分之五十者。三、政府与前二款公营事业或前二款公营事业投资于其它事业，其投资之资本合计超过该投资事业资本百分之五十者。」系以该企业的所有权为判断标准。然此等定义过份偏重「公营」因素，而忽略其「事业性」，受到学者质疑[60]。且依前开规定，并非单纯具有政府之投资，即属公营事业，而是进一步要求政府投资之「比例」，从而只要政府将其投资降低至百分之五十以下，即非公营事业，纵使其仍为独大之最大股东，实质上得以控制该事业，其实益为何，难以理解[61]。
公营事业在本质上包括有进行企业活动的人的要素（员工），以及提供企业活动之物的要素（厂房、设备），将两者结合方能构成公营事业的完整概念。由此观之，公营事业与前述之公营造物，两种概念即有重迭、混淆之虞。惟多数学者仍认公营事业与公营造物应作一区分[62]，此乃因为前者以营利为导向，是其利用关系较具对待给付之对价性质，必须导入成本概念，在预算制度上多采用会计独立的特种基金方式编列；而公营造物则以提供服务为目的，等价交换的概念并不明显，至多为规费的收取而已，理论上应不计成本的提供服务，以达成行政目的，从而预算制度上多采普通基金方式编列。又公营造物之利用关系，有部分法律规定「强制利用」之型态，例如国民中小学、监狱等等；独占性公营事业虽亦有强制利用之事实，但终非法律强制。
