司法审查的标准与方法——以美国行政法为视角
张千帆
【摘要】为了保证行政官员守法，各国设计了复杂的司法审查机制并发展了相应的理论和学说。本文考察美国联邦法院在审查行政案件中发展的原则和方法——具体地说，就是对于不同类型的行政诉讼，司法审查究竟应该采取什么标准、严格到什么程度？对于这个问题，美国法院历年来积累了丰富的判例并发展了精深的理论。美国行政诉讼的司法经验表明，司法审查的适当力度和标准取决于诸多制度性因素，尤其是司法权和行政权的平衡。
【关键词】行政诉讼；司法审查；美国行政法
【全文】
一、引言
依法行政是法治的基本内涵，而司法审查是实现行政法治的制度性条件。庞德教授指出：法是“作为行为规则而被承认或建立的权威法则体系，用于调整人与人之间的关系，并被政治组织社会的审判官及行政机构适用以决定争议”；“法律秩序是通过有秩序并系统地适用政治组织社会的力量来调控行为并调整关系的体制。”[1] 为了保证行政官员守法，各国设计了复杂的司法审查机制并发展了相应的理论和学说。本文考察美国联邦法院在审查行政案件中发展的标准(test)和方法——具体地说，就是对于不同类型的行政诉讼，司法审查究竟应该采取什么标准、严格到什么程度？对于这个问题，美国法院历年来积累了丰富的判例并发展了精深的理论。
二、美国法院的审查标准
一般认为，法院不应该替代行政机构作出判断。行政机构是行政事务的主要决策者。凡是在行政机构能力范围之内的事务，都应该留给适当的行政机构自己完成。当然，法院也不应该是一味迁就的“橡皮图章”。在1994年的一个案例中，[2] 联邦第二巡回区法院指出：“尽管范围狭隘，行政记录的上诉审查必须还是仔细、全面与深入。”因此，各国体系都趋向于行政权与司法权的平衡。司法干预究竟应深入到什么程度，取决于司法与行政的专长比较。根据经济学的“比较优势”（comparative advantages）理论，如果司法与行政注定要共存的话，那么相对的弱者并不是无所作为；即使一方在所有方面都不如另一方，它还是应该从事它自己最擅长的事情。[3] 法院一般假定行政过程依法正常进行，因而行政行为的挑战者具有举证责任说明行为违法。但不论司法监督如何困难，法院仍照常对行政行为进行实质性审查。只是在行政机构具有明显的专长经验优势的问题，司法干预相应减少。
在1903年的一个案例中，[4] 农业部长规定畜牧场在肯萨斯城的最高市场费率。在受到挑战之后，农业部长宣称费率决定是基于他对事实的“独立反应”。最高法院认为部长的考虑已经充分，拒绝对决定的合理性作出进一步审查，并指出：“只要他提供了法律所要求的听证，司法职能不是去探测部长在作出结论时的思维过程。”有的学者认为，法院的主要任务不是保证行政决定的结果正确，而是保证利益不同的集团或个人能够在行政机构面前充分代表自己的利益。[5]
1946年的《联邦行政程序法》一般决定了司法审查的标准，有关立法另行特别规定的情形除外。尽管程序法规定的审查标准简短、模糊，它们仍然定义了司法审查运行的大致范围。从极端严格到极端宽松，司法审查标准形成了一条连续的谱线。严格的极端是“初审”（de novo trial），宽松的极端则是超越法院受案范围的“不可审”（non-justiciable）情形，例如“政治问题”或“国家行为”。在这两个极端之间，存在着一些“中间状态”，主要包括一般适用于正式制规与裁决的“合理性”（reasonableness）标准，以及发现滥用权力的“任意性”（arbitrary and capricious）审查标准。这些措辞表达了法院在干预前应该容忍的错误风险，或在处理行政决定所应采取的批评态度。[6]
1．全面初审
初审要求法院独立审查行政决定，以正面肯定行政决定正确的可能性大于错误的可能性，因而也被称为“同意性”（consent）审查，即法官必须能确定他是否同意行政决定。这类审查所接受的风险程度小于上述其它标准。即使同意性审查可能也要求法官对行政决定赋予一定程度的尊重，假定行政过程的正常（regular），法院仍必须作出自己的独立决定。同意性初审是一种全面审查，保证行政事实必须受到“证据优势”（preponderance of evidence）的支持。通常地，原始记录中不能再引入新的证据。但原告攻击的对象是行政记录，并在审查过程中可忽略行政决定的结果。
