权力、权利和利益的博弈——中国城市房屋拆迁的法律与经济分析
冯玉军
【全文】
充满劳绩，但人诗意地，栖居在这片大地上。
——【德】荷尔德林·f
一、导言
住宅是人类安身立命之本，是私人生活的载体和公民隐私权、财产权及其他权利的落脚点。人是一个领土性的动物，没有一个私人的居住空间，人就有一种漂移的感觉，找不到家园。所谓“无财产即无人格”，对住宅以及其他必需物品的占有和支配是人们社会生活的基本条件。尤其是在转型时期的中国，住房对于大部分的普通百姓来说都具有更为重要的意义，并成为民生发展的标志与民权保障的核心问题。
在经历了太久的革命、战乱以及不堪回首的短缺时代之后，每个人都企盼着过上好日子，住进好房子，毕竟“安居”才能“乐业”。这样的消费需求伴随着中国社会的急速现代化、工业化和城市化，始于20世纪90年代的大规模城市扩张和旧城改造把整个中国都变成了一个“大工地”，由此引发的城市房屋“拆迁”问题随之成为令人瞩目的社会现象。在这热火朝天的拆迁浪潮中，政府、开发商、被拆迁户以及社会公众都卷入其中，公共利益、个人利益和政治利益、商业利益交织在一起，彼此间的矛盾也就纠缠错结，愈演愈烈，从而造成社会关系的高度紧张。可以毫不讳言地说，城市房屋拆迁已经演化成为当代中国最易激发矛盾、引起冲突的领域之一。
从南京被拆迁户翁彪、安徽农民朱正亮因拆迁纠纷点火自焚到北京被拆迁户联名提起万人拆迁行政诉讼事件，全国各地的类似案件层出不穷，严重影响了社会和谐稳定，进而对相关法律规定和社会治理资源的有效性提出了尖锐的挑战。人们不禁要问，房屋拆迁各方的利益和诉求究竟谁是谁非？围绕城市房屋拆迁问题的法律供求关系出现了何种偏差？《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》）等一系列法律法规的实际效果如何？其法律约束何以如此苍白，而优化途径究竟何在？法律权利、义务和责任资源如何配置才最优效率？这些问题均需要认真研究和回答。
在本文的研究中，笔者首先从轰动一时的湖南嘉禾强制拆迁案入手，简略介绍这起恶性案件的来龙去脉和处理结果；其次，立足法经济学的视角，逐个推演拆迁过程中的政府、开发商、被拆迁人及其他相关角色的“权力－权利－利益”关系，并以此为基础对《
城市房屋拆迁管理条例》规制下的主体行为进行博弈论研究，指出当前城市房屋拆迁事件的症结所在和法律困境；最后，在对土地征用及房屋拆迁法律问题进行比较研究的基础上，提出完善我国现行房屋拆迁制度的立法建议和对策。
二、恶性城市房屋强制拆迁案——以湖南嘉禾案为例
近年来，因拆迁引起的各类信访、上访和起诉以及重大恶性案件呈上升趋势。城市拆迁已成为近年来群众信访反映的一大焦点。据了解，到2003年8月底，国家信访局接收拆迁投诉信件及拆迁户上访人数同比均增长一半左右。拆迁纠纷同时引发行政诉讼异常升温。据山东省高级人民法院行政审判庭统计，城市房屋拆迁行政诉讼案件出现逐年迅猛增长的势头，2004年增幅达60％，个别地方甚至出现数倍的增长。浙江省政法委调查表明，最近几年因旧城改造、拆迁安置、城市规划、城市房屋登记管理等引发的矛盾急剧增多，由此引起的“民告官”案已占全省行政诉讼案的四分之一。《瞭望》杂志提供了这样的数字：从1992年起，有关北京城建问题的群众上访事件骤然增加。以1995年为例，1—7月有163批，3151人次，占那一时期上访批数和人数的46.5％和43.2％。最著名的拆迁官司发生在2000年2月，10357名被拆迁户联名向北京市第二中级人民法院提起行政诉讼。这个被称为万人诉讼的著名事件，在北京的拆迁户中几乎家喻户晓。
【事件回顾】
“谁不顾嘉禾的面子，谁就被摘帽子”；“谁工作通不开面子，谁就要换位子”；“谁影响嘉禾一阵子，我就影响他一辈子”
这是2003年下半年在湖南省嘉禾县珠泉商贸城开工仪式上打出的大幅标语。当时，一家名为嘉禾珠泉商贸城开发公司的企业承包了当地商贸城的建设项目，为了让工程范围内的1100户居民迅速按照开发商给出的条件搬迁，嘉禾县政府在其中扮演了一个超乎寻常的错位角色，直接介入到居民拆迁的全过程。
8月7日，嘉禾县委、县政府联合下发136号文件，要求全县党政机关和企事业单位工作人员，做好珠泉商贸城拆迁对象中自己亲属的“四包” 工作。如果这些公职人员不能做好“四包”工作，其亲属也没有按时拆迁或拒绝在拆迁同意书上签字，他们就将遭受“暂停原单位工作；停发工资”（“两停”）的严厉处分。
湖南嘉禾拆迁中的问题经上访群众反映后，立即引起各个社会媒体的广泛关注，最终在中央政府的干预下，建设部和湖南省专门派驻了调查组调查此事。
