这种暗中的移动和扩展，是我国行政立法实践的一个很值得关注的、却又较为普遍的现象。在尚缺少对立法机关不作为的有效的督促机制的情况下，“八仙过海、各显神通”，是实践需求的内在逼迫所致，可以看作是实践需求与立法滞后之间内在矛盾的一种“变通”，是用实践“发展”立法。
2、执行中的延展
从“非典”和禽流感的因应处置中，有不少的强制措施在执行上出现了延展的现象，比如，强制隔离被延伸阻断交通、禁止出差；从强制检疫中延伸出交警有权在进出城市要道上拦截、检查和消毒，等等。
从行政过程论的角度看，在执行过程中对强制措施实施方法做必要的、适度的延展，对落实强制措施毫无疑问是有益的，也是必要的。或许，在行为属性上，我们可以权且将它们视为执行性的事实行为。但是，从静态的角度去观察，每一个行为无疑都具有强烈的对相对人权益进行处分的法律效果，应该算是法律行为。
但不管上述现象的实效性如何，从SARS、禽流感之后，有关探讨政府措施的合法性、正当性的文献中，都强烈地关注上述现象的法治化进程。如果这个问题不能有效地解决，那么，法律文本中对强制措施的规定就不太会是有法律约束性的“列举”，而更像是一种有法律约束性的“描述”。或许，这从另一个角度再次暗示我们，“有条件的概括授权”也许能够帮助我们走出这样的困境，因而是适宜的、必要的。而且，对上述行政过程论中出现的各种执行方式形态的合法性考察，由于过于琐碎，甚至会因时因势而变，所以，不太可能完全通过下位的特殊立法、临时立法来解决，有时可能也要依赖行政解释、司法审判来确认其合法性问题。
五、初步的结论
从“非典”和禽流感的实践中发现，法律文本和实践做法之间有着差别，一方面是立法滞后的原因，另一方面是在执行上出现的合理延展问题。为了能够更加妥当地将上述实践纳入法治的轨道，同时，也是基于上述对警察强制措施的正当性分析，我们似乎可以得出初步的结论：
第一，应当考虑在《行政强制法》中进行“有条件的概括授权”，以增强制度的应急性、包容性和机变性，从而迈向更加成熟的法治。在《行政强制法》中，对突发事件处置中的强制措施实施的原则、程序做统一的规定，对具体措施做“开放性”的列举，通过概括授权的条款，由特殊立法、临时立法来承接。
第二，作为警察制度的基本法，《
人民警察法》历时已久，对迅猛变化的情势已显得“捉襟见肘”、“步履踉跄”。因此，也应该适时地提出《
人民警察法》的酝酿修改问题。结合本文的主旨，可以考虑增加紧急避险等弹性法律机制；扩大警察权在应急状态下的适用条件；对接《行政强制法》的概括授权，做进一步的明确规定。
但是，不管我们能够想出多少种应对之策，我们始终还是要牢记，强制不是解决问题的最好方法。古人说得好：“不战而屈人之兵，善之善者也”。我们在处置群体性事件中，也有一句话：“既要减‘干柴’，还要防‘火柴’”。
【注释】 全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰在2005年12月24日召开的第十届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议上所作的《关于<中华人民共和国行政强制法（草案）>的说明》。
朱芒教授在考察非典实践的正当性时认为，“处于非常状态下，人们对采取抗SARS措施‘必要性’的认识为这些措施提供了正当性基础”，由于认识到“为了尽最大可能免除SARS威胁，人们需要政府的公共权力积极介入以弥补社会和个人力量的软弱”，所以“在成为抗SARS措施的对象时”表示出“自愿同意和接受”。参见朱芒：《SARS与人身自由——游动在合法性和正当性之间的抗SARS措施》，收录其著：《功能视角中的行政法》，北京大学出版社2004年版，第193页。
参见余凌云：《紧急状态下的警察预警与应急机制》，《法学》2004年第8期。
Michael Supperstone 在研究紧急权中有关军队介入的问题时，提出这样的见解。Cf. Michael Supperstone, Brownlie’s Law of Public Order and National Security, London. Butterworths, 1981. p.210. 在我看来，这同样也可以用于警察强制措施的正当性分析。
参见刘俊祥：《日本行政法的基本原理——法治主义论》，http://www.smjy.com.cn/dzts/5/XZF/LWJ/1058.htm。
