突发事件中的警察行政强制措施
余凌云
【摘要】面对突发事件形态的多样性和复杂性，立法预测能力显得有些力不从心，无法有效预设所有警察应对的行政强制措施，因此，必须考虑寻找一个富有弹性、灵活的法律机制，对行政权与公民权之间的关系进行平衡考量，对引发冲突的各方利益进行调和与折中。
【关键词】突发事件；警察；行政强制措施
【全文】
一、引言：一个让人遗憾的立法动向
在首次提交全国人大常委会审议的《行政强制法》（草案）中，将有关行政机关对发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件（也称突发公共事件，public emergency）采取的应急措施或者临时措施“摘”了出去，理由只是很笼统地说“有其特殊性，需要适用特别规定”。[1]
我也承认，在现代充满危机的社会之中，引发突发事件的诱因纷繁复杂，突发事件的外在显现状态也姿态万千，需要各种有针对性的个案处置方案与措施，这在立法上是根本无法完全预见和缆括的。因此，法治主义在公众对政府有效对抗突发事件、维护社会秩序的期望值不断攀升的情势之下，对政府采取应对措施的法规范要求必然是放缓的，让位于现实的必要性和处置的实效性。[2] 作为一种有效的弥补，我们可能会更多地依赖于特殊立法和应急性的临时立法。或许从中，我们可能会得出一个印象，作为一般的法律，《行政强制法》似乎在其中很难有所作为。但是，我仍然认为，上述立法说明还是缺少说服力。
首先，在传统的行政强制理论结构之中，上述应急措施多是被归类为即时强制，而且是比较典型的即时强制措施。那么，作为行政强制的一般法，在行政强制法中不予以一并规范，像这样的立法处理是否妥当，是很值得怀疑的。
其次，诚然，自“9.11”、SARS和禽流感之后，在很多立法中，包括《突发公共卫生应急条例》、《
传染病防治法》等，再加上原来就有的《
戒严法》、《
集会游行示威法》等，已经对有关的即时强制措施作出了规定，但是，在我看来，这些散在性、特殊性规定并不妨碍在《行政强制法》中进行统和性的规定。因为上述领域的立法只是关注其特殊的领域问题，而突发事件的发生却不完全局限在我们已经认识到、已经立法的这些领域，因此，在《行政强制法》中作一般抽象性的规定，能够起到拾遗补缺、整齐划一的作用，因而还是很有必要的。
紧接下来，我们就必须思考在《行政强制法》中如何作恰当的回应，如何解决突发事件的处置和法治主义之间存在着的内在紧张关系？我们怎么走向更加成熟的法治呢？或许，我们更多地要寻找一个富有弹性、灵活的法律机制，对行政权与公民权之间的关系进行平衡考量，对引发冲突的各方利益进行调和与折中。这是本文想要重点阐述和展开的观点。
另外，我还很关注，在突发事件中，警察究竟能够采取哪些行政强制措施？特别关注，除了法律文本上规定的强制措施之外，实务中是否还采取其他一些具有强制性的措施？其实践依据何在？实际效益如何？为了弄清楚这些问题，我不单从法律文本中和有关文献中搜索和归纳警察的强制措施，而且，更关注媒体上对很多突发事件的跟踪报道，尽量地从政府（包括公安部门）提出的应对要求和办法中寻找“蛛丝马迹”，体察可能存在的一些做法；同时，也利用讲座的机会通过与民警的交谈，希望能够进一步核实我的一些“感觉”和推测。通过上述梳理和检索，在实践采取的“非常态”的、非文本的强制措施强烈地吸引了我，而且更进一步支撑了我在本文想论证的核心观点。
二、法治主义放缓的策略
突发事件的发生，有些是在人们事先预料之中，在立法上也早有应对之策。警察强制措施的正当性问题已蕴涵在法律规定之中，尽管仍然存在着比例原则的考量，但是，其与法治主义的矛盾冲突已不太显然，因此，不必多言。
但是，在现代充满危机的社会中，引发突发事件、紧急状态的因素各具形态、纷繁复杂、层出不穷，立法预测能力不足以紧紧跟随，这也是显而易见的。警察要想有效应对，就必须增加其权变性、应变性能力，其采取的应急措施就很可能缺少具体的法律授权，这也是立法能力有限性必然会造成的结果。那么，在这种情况下，显然就存在着警察权与依法行政理念之间的某种“天然的”紧张。尤其是在全面保留理论比较盛行的时代，更是容易对警察应急措施的合法性产生质疑。
