二、美国行政程序法的非正式制规程序
　　1946年的《联邦行政程序法》第553条规定了三种制规程序。在简单的极端，除了第552条所要求的公布之外，“解释性规则”(interpretative rules)不需要经过任何通告或公共评议阶段。在另一个极端是“基于记录”的正式制规程序，必须适用第556和557条所规定的听证程序。在两者之间是第553条规定的“通告和评议制规”或“非正式制规”。在此重点考虑非正式制规程序。
　　制规过程从引起公共注意并提出开始，首先由行政机构决定是否纳入其正式议程。如果决定制规，机构和利益相关者首先形成初步提议(initiative)，并将提议通告所有利益相关者。值得注意的是，实体法和行政命令一般都要求行政机构在公布通告之前就“走向群众”。1980年的《调控灵活性法案》规定，每个机构都必须在《联邦法规记录》公布其调控计划。该记录每半年公布各机构所设想制定的规则。因此，许多规则早在正式通告之前就已经在公众面前亮相。据统计，大约3/4的社会组织在正式通告之前就和有关机构保持接触。[2] 通告之后，制规就进入了评议阶段，所有利益相关者都有权对通告所提议的制规事项提出意见。有关机构考虑提议后，将制订并公布规则草案。公众将进入第二轮评议阶段。行政机构在归纳这些意见后，形成并公布规则的最终版本。
　　行政程序法第553条的制规程序已发展得如此复杂，以至超过了其制定者的想象。现在，制规过程早在通告之前就积极进行，通告只不过是激烈政治过程的一个小结。[3] 如果通告和评议曾经是为了获得公共对行政决定的意见，现在则主要只是为司法审查而编辑记录的方法，或只是一种高度形式化的表演。真正的过程可以通过多种其它形式，例如和工会或商业组织等社会团体的非正式会晤、圆桌会议、更为正式的顾问委员会及谈判制规等。调查表明，在通告和评议阶段之前的非正式接触和妥协通常是最有效的，因为它们允许利益集团在政策形成之前就影响行政决定的内容。不少人认为通告之后的非正式接触也很有效。如果某项评论让行政机构感到惊讶，它可能和有关利益集团进行非正式接触以修改规则提案。[4]
　　因此，非正式会谈可能会对制规结果产生显著影响，而不同团体所发挥的影响是不对称的。事实上，公共利益团体“共同事业”(Common Cause)曾对几个联邦机构的约会记录作过一个统计：即使在公共利益运动的高峰，也有几乎一半的会谈是和“工业界代表”在一起，和消费者或“公共利益代表”在一起的只有5%。[5] “偏听则暗”，因而“公共事业”把行政称为“只有一只耳朵”。当然，会谈的频率未必表明工业界对行政决策产生了不适当影响，但是不适当影响的可能性显然是不能忽略的。[6]

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