美国简易立法程序的司法控制
The American Informal Rulemaking Process and Its Judicial Review
张千帆
【摘要】本文主要考察美国抽象行政行为的制定过程，在美国也就是《联邦行政程序法》所考虑的行政“制规”(rulemaking)行为。文章首先介绍简易制规程序的主要阶段，然后论述司法审查在规则形成后的作用，最后探讨制规程序的进一步改革和最新发展。美国《联邦行政程序法》有关制规过程的理论和实践表明，行政立法行为的法律控制与规范是实现依法行政和法治国家理念的题中之意。一方面，制规过程必须充分允许公民的广泛参与，因而程序应尽可能简便易行；另一方面，为了保证行政立法权的依法行使，制规过程的各个阶段都必须受到实质性的司法审查。事实上，任何国家的行政法治都是在民主参与和司法保障这两个既相辅相成又相互冲突的需求中进行和展开的。
【关键词】制规；简易程序；司法审查
【全文】
一、引言
自远古以来，各国行政机构一直发布着大大小小的抽象行政行为，其中有些今天被称为“行政立法”活动。即使在现代西方式议会完全发展之后，“行政立法”也远未退出历史舞台。相反，它们近几十年来发挥着越来越重要的作用，甚至有架空议会立法的趋势。虽然在等级上处于劣势，行政立法行为在数量上是议会立法不能望其项背的。正如斯特劳斯教授指出，美国今天有（1）一部人民批准的
宪法，（2）上百项民选议会通过的立法，（3）上千项由政治上负责的行政首长采纳的规章(regulations)，（4）上万项行政机构发布的解释和其它指导性文件，以及（5）无数条行政官员所写的建议以及新闻发布信息和其它说明。[1]
本文主要考察相当于第三层次的抽象行政行为的制定过程，在美国也就是行政程序法所考虑的行政“制规”(rulemaking)行为，同时附带讨论第四和第五层次的抽象行为所适用的程序。由于绝大部分制规行为都适用“非正式”(informal)的简易程序，文章首先介绍简易制规程序的主要阶段，然后论述司法审查在规则形成后的作用，最后探讨制规程序的进一步改革和最新发展。
这项研究应该对中国行政程序法的制定有所启示，因为美国发展了世界上最发达和最变通的行政立法程序，而中国不同层次的抽象行政行为——尤其是众多位阶较低的“红头文件”——亟需程序规范。当然，中国抽象行政行为的未必在严格意义上和美国相对应，但是美国行政程序法的“规章”(regulation)和“规则”(rule)大致对应着中国国务院的法规、部门规章以及其它具有法律约束力的“规范性文件”，因而美国经验对于中国行政立法程序的完善具有直接的参考价值和借鉴意义。
