中央集权制与宪政转型
王怡
【关键词】中央集权；宪政
【全文】
理解中国的政体特征，一党专制和现代意识形态政治是更多受到关注的层面。但在一党专制的包裹下，另有一个两千年来的专制主义传统，就是中央集权制。毛泽东曾说“百代皆行秦政制”，这个秦政制，就是指的中央集权的、垂直管理的和易地为官的郡县制。中国从秦朝废封建开始，就几乎终结了任何一种中央与地方进行契约化分权的可能性。从此以一种科层制的官僚体系（郡县制和后来的科举制）取而代之，建立了一种中央集权的政体模式。迄今为止，在政治运动、意识形态宣传等现代极权主义技术以外，中央集权制仍然是共产党所沿用的一种古典的和日常的统治技术。自由主义是反一党专制的，几乎是一个常识。但自由主义是否一定是反中央集权的？对此学界是相当缺乏讨论的。
本文试图从四个方面讨论中央集权制在今天的政治风险，及其与地方主义的冲突，以此探讨对中国未来宪政民主转型的影响。一是易地为官的原则与本土化的选举制度之间的冲突。二是中央集权制所导致的地方政制的变迁。三是财政上的中央与地方冲突。四是司法权的中央与地方冲突。
一、异地为官与本土化
任何一种中央集权制，都是和地方选举制度背道而驰的。在官员的人事上它们呈现出两种差异性原则，一是异地为官原则和中央的人事特权，如清代“不得官于其乡五百里以内”的定制。一是地方官员的本土化原则，这是基于选举制度对民意合法性的依赖。在各国早期的选举法中，程度不一的要求候选人须在选区内有一定的居住时限。如英国1918年的《国民参政法》要求拥有选举权与被选举权的条件是“6个月以上”的居住期限，到1928年降低为3个月。美国也要求参议员、众议员及州长等官员必须在选举时是其选出州的居民。居住地是划分选区和拥有被选举权的天然标准，在选举制下，地方行政首脑的合法性来自于自下而上的同意，这种民意的基础必须要求地方首脑是以本土利益为重，而不是以国家整体利益为先的。他是一个地域性的利益群体的代理人和领袖，而不是一个中枢机构派遣的行政下级。选举制度和封建制度有一个共同点，一个通过民意的分割，一个通过封建契约，都暗含了扶持和容纳地方自治的因素。排斥地方独立品格的中央集权体制，是它们共同的反面。
中央集权与地方选举之间，凸现出地方自治和行政控制两种价值目标的鸿沟。异地为官是中央集权制行使行政控制的主要技术手段。选举制度的本土化原则产生地方自治的倾向，从而对异地为官原则和整个中央集权制构成本质上的冲击。一旦中央不能自由任免地方主要官员，中央集权制就不复存在。这是目前中国一些自下而上的基层选举改革试验，所面临的一个不可逾越的困境。所谓“基层选举”这个说法，本身已经暗含了对民主的一种科层化的解释。民主意味着政治共同体的自治，民主过程就是一个挣脱中央集权体制的，一个反科层化的过程。换言之，选举与基层本应该是一对针锋相对的概念。村民自治和社区自治的选举改革，目的都是要摆脱村委会和居委会作为政府“基层”或派出机构、作为一个行政控制系统的末梢的角色束缚。而能成为多中心治理框架中的一个个自主性支点。一旦离开这样的目标，单纯的选举能够发挥的功能就将是非常有限的。
中央集权制下的官僚制度，一个特征就是无法凸现政务官和事务官之别。在选举制度下，领导官员主要通过各级和各种选举进行升迁，他们作为“政务官”向下负责。而非选举职位则通过人事制度的运作进行配置，他们作为“事务官”向上负责。选举制的宪政意义，就是对政府人事特权的一种限制。将政务官从一个垂直化的人事系统中分别出来，成为地方自治的出入点。但是在那些从基层开始的地方政改试验中，一个在权力来源上偶然脱离了人事制度的干部，无法通过选举制度进行政治前途的晋升。他唯一的机会就是在下一次竞选中失败，然后以一名选举制下的失败者和人事改革实验中的成功者的身份，回到人事制度中。重新成为一名体制意义上的科级或处级干部。除非他希望永远呆在基层，否则决定他未来仕途前程的，仍然不可能是什么对下面负责的民意，而是对上面负责的集权制下的组织原则。在哪一个行政级别上进行选举，哪一个级别就是选举制度与人事制度相互衔接和相互界定的战场。除非选举制度的改革能够从上而下的推广，否则在最低一级展开的基层选举，将无法在人事制度之外为大批当选干部开辟一条新的仕途。当选的干部必然仍将隶属于组织人事系统，选举制度和文官体系之间仍然无法分开。政务官和事务官之别，不可能因基层的直选而呈现出来 。在这种情况下，选举并没有因为当选官员及其合法性来源的本土化，而带来地方自治的好处。但却突破了易地为官原则，使中央集权制的垂直化的行政控制效果被削弱。更不能说意识形态的政治控制力也因此受到削弱。因此这样的选举，既不可能积累老百姓自发的热情，又必将受到当权者的严格控制，不可能成为一种自下而上撬动制度变迁的力量。
以法国的中央集权体制为例。省长是国家权力而非地方利益的一个代理人，他直接代表中央政府和中央各部。尽管法国也有地方选举和地方议会，但中央政府依然保留着对地方官员的人事任免权 。在1982年的“地方分权”改革之前，法国的地方事务几乎均受到中央政府的支配 。不过法国拥有数量巨大的市镇自治体，这些自治体人数很少，大部分只有相当于中国一个自然村的人口，但都拥有9－37人的市参议会。法国地方基层的直接民主色彩也很浓，它的参议员总数是全世界最多的，高达47万人。即使在地方分权改革之前，它的中央集权模式和中国的中央集权制，仍然有着天壤之差。不过法国在1982年后，中央对地方的行政控制开始削弱，控制手段也从直接的行政干预逐渐转向间接的司法审查。法国的中央集权制也进一步转往宪政化的方向 。这显明单一制政体的国家也可以导入高度的地方分权的因素 。中央集权制不一定就是单一制政体的必然特征，中央集权制的反面也并不一定就是联邦制。
