2、政策因素
（1）立法政策。如前所述，大力发展公共基础设施建设是多年来国民经济与社会发展规划的重中之重。在相应的投融资体制改革过程中，要有效地运用市场机制鼓励社会力量与资金的参与，必须保障参与者的合法权益，即取得合理投资回报的权利。公共基础设施收费权制度以国家让渡特定期限的收费权的方式，唤起社会力量参与的积极性，“换取”大量公共基础设施的所有权，是国家、基础设施使用者、投资人“三赢”，以及经济效益与社会效益共进的有效方案。公共基础设施经营往往具有投资巨大、收回投资期长、养护与管理等后续支出费用大等特点，再加上该领域的政府主导体制等因素加大了经营企业的市场与政策风险，因而有必要通过物权化的制度安排强化收费权的法律效力与权利效能，以保障经营企业的合法权益，保护对该产业的投资信心，最终促进社会经济的发展。
（2）司法政策。如前所述，公营收费权人的收费权不过是公共基础设施所有权的收益权能之体现；而从理论上说，私营收费权人的收费权在制度选择上也有物权与债权两种方案。从前文对《担保法解释》第97条与《物权法（草案）》（征求意见稿）第244条第6项的解读来看，也难以得出收费权已修成物权正果的结论。即使在这种不利的情况下，仍有两种司法政策的解读进路可以促成公共基础设施收费权的物权定位：
一是，我们应该考虑到近年来民事司法解释在一仍务实基调的同时，也在逐渐强化学理性的变迁背景。因而未尝不可以推论，“不动产收益权”用语的选择可能并非草率之举，背后体现的司法政策或许正是对此类公共基础设施收费权物权性的某种程度的认可。惟因该解释所列桥梁、隧道、渡口等三项均为公路设施，所以与上述立法政策因素结合，从特别法即《公路法》上的物权角度入手，更容易将公路收费权认定为物权。
二是，从梳理前述各种有关公共基础设施收费权的政策、规章与规范性文件的情况来看，虽然“政令多出，法律滞后”的局面很大程度上降低了对司法确认的可期待性，但是考虑到公共基础设施建设领域的政府主导体制，国有商业银行（主要的收费权质权人）在信贷市场的主导地位，根据这些政令足以形成可观的交易实践，各国有商业银行均制定相关交易的业务操作规程即足为佐证。在此基础上，根据有关政令确定的收费权与收费权质押制度框架，并参照收费权交易主体订立的交易文件，应能够在“物权法定原则缓和”的理论支持下，赋予收费权以习惯上的物权地位，并认可收费权质押。
（三）二元的定性结论
综上所述，收费权的法律性质并非一元性的，应区别而论：
（1）私营主体享有的排他性的公路等公共基础设施收费权应定性为物权。在物权体系中，应视各种类型公共基础设施规范体系的完善情况，分别认定为特别法上规定的用益物权，如公路收费权，或者习惯上的物权，如农村电网经营企业的电费收益权等。
（2）私营主体享有的非排他性的基础设施使用权（如电力企业利用电网实现电力销售）应定性为债权。收费权人依法只能以所提供产品或者服务的未来收益，而不能以对基础设施的使用权出质进行融资。故其所谓“收费权”实质上是未来债权，相应的收费权质押应为未来债权质押。在现行法未放开债权质押的情况下，以其出质存在一定的法律障碍。而且，《物权法（草案）》第244条第6项“公路、电网等收费权”是否容纳了电力企业的电费收益权质押，也并非毫无疑义。
