二、政策与规范的分析
目前有关公共基础设施收费权质押的政策与规范比较零散，且呈现“政令多出，法律滞后”的局面。兹梳理其体系如下：
（一）国家政策
国务院等有关部门出台的政策一般是针对各类公共基础设施的总括性规定，要者如下：
1、《
国务院关于收费公路项目贷款担保问题的批复》（国函（1999）28号）明确了公路收费权质押制度的基本框架
。惟其作为对交通部、人民银行所请示问题的批复，应属内部行政行为，不对当事人发生规范效力。两部委根据授权制订的具体管理办法才具有相应的规范效力。
2、《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》（国发（2000）33号）第二（四）条放开了收费权质押更广阔的适用前景，指示“扩大以基础设施项目收费权或收益权为质押发放贷款的范围。”
3、《国务院办公厅转发国务院西部开发办关于西部大开发若干政策措施实施意见的通知》（国办发（2001）73号）第五（十三）条既肯定了农村电网收益权与公路收费权质押贷款的现实可行性，又指明未来可以逐步开展收费权质押贷款的供水、供热、公交、电信等基础设施项目类型。
（二）规章或者规范性文件
1、公路收费权质押。有关公路经营权（包括收费权）转让的规范已臻完善，可见诸《公路法》、《收费公路管理条例》、《公路经营权有偿转让管理办法》（交通部1996年第9号）等法律、行政法规与规章。交通部、人民银行并没有制订专门规范公路收费权质押的规章或者规范性文件，工商银行与中国农业银行在各自的公路项目贷款操作规程中均认可公路收费权质押贷款。
2、电费收益权质押。为推动农村电网建设与改造，国家计委、人民银行2000年发布《农村电网建设与改造工程电费收益权质押贷款管理办法》（下称《农网电费收益权质押办法》），该规章规定了农村电网经营企业与地方电力企业以其电费收益权设质。
3、学生公寓收费权质押。《中国人民银行、教育部关于进一步解决学生公寓等高等学校后勤服务设施建设资金问题的若干意见》（银发[2002]220号）（下称《学生公寓资金问题意见》）规定了高等学校学生公寓收费权可用于设定质押。该意见第一条第6句规定：“商业银行要积极开展学生公寓收费权质押贷款业务，应与借款人签定书面质押合同”，体现了明显的政策属性；但是其确定了此类交易的基本框架，比如借款人的范围、质押收费权的审批与登记机关、高等学校应出具学生公寓最低入住率保函等，又体现出一定的规范属性。据此可看出行政主管机关对国有银行开展此类业务，支持教育事业发展的认可与鼓励。
4、2003年重庆市人民政府制订的《重庆市基础设施项目收费权和收益权质押办法》（下称《重庆收费权质押办法》）为地方政府规章，依照该办法可得设质的基础设施项目十分广泛，包括供水排水、供气供电、园林绿化、环境卫生、农林水利、文教体育、广播电视、道路桥梁、隧道码头、公共交通、地铁轻轨等项目（该办法第2条第2款）。
