公共基础设施收费权的法律定性

李富成

【摘要】资金瓶颈成为我国公共基础设施产业发展的制约因素。在相关的投融资体制改革中，收费权担保融资交易方兴未艾，有望成为点石成金、为相关经营企业输金的“炼金术”。为保护投资人的合法权益，促进该产业的长远发展，有必要厘清收费权的法律性质。依据有限与零散的相关政令与规范，基于收费权的客观属性与政策因素的考量，宜视具体情况，将其分别定性为用益物权或者未来债权。
Fund-shortage has severely baffled the development of the industry of public infrastructure. Underthe reform of the financial system of this industry, it’s the pledge on manykinds of rights to toll that is becoming more and more popular. It’s some kind of“alchemy” that brings valuable funds to borrowers. However, it’s necessary togive a proper definition in legal context for protection of investors to this industry and sustainable development of it. And so based on its properties and considerations of related policies and regulations, it should be defined as usufruct in realproperty or future claim respectively.
【关键词】公共基础设施；收费权；权利质权
public infrastructure, right to toll, pledge on rights
【全文】
　　一、背景与对象的界定
　　收费，无论在普通民生，还是法律语境中，都是人们耳熟能详的语词。收费既有政府、事业单位等公共部门因提供特定公共服务，按照非盈利原则向服务对象收取的行政性与事业性收费，也有一般的民商事主体之间一方当事人因普通的商品或者服务等交易关系而“收取价金”。本文所指主要是在公共基础设施，如道路交通、能源、水务、通讯、环保等设施的运营过程中，围绕经营者依法向使用者收取费用而发生的法律关系。
　　应区分公共基础设施收费权的两个层面，一是收费权人，即公共基础设施的经营管理者，与所有权人，即国家之间的权利义务关系；二是收费权人与此类设施的使用者之间的权利义务关系。第二种层面的收费权，不论是对基础设施直接使用者收费，如道路通行费，还是对通过基础设施提供的服务或者产品的购买者收费，如电话费、电费、水费、取暖费、污水处理费等，“收费权”人与缴费人之间的关系均为债权，理论上不应有疑。唯一些讨论对此并未区别界定，平添不必要的纷扰。在未说明的情况下，本文所指为第一种层面上的收费权。
　　公共基础设施作为国民经济的基础产业，改革开放以来一直是我国经济与社会发展规划中的重中之重。公共基础设施的公共品（public goods）性质，以及突出的公益性、非排他性、使用边际成本低、投资规模大与使用寿命长等特征，决定了政府应在投资建设中发挥不可替代的主导作用。这一主导作用在传统体制下的表现形式是，政府一力担纲投资者、建设者与运营管理者。随着我国经济社会体制转型与市场经济的迅速发展，这一体制在对公共基础设施的强劲需求面前益显“捉襟见肘、入不敷出”。新形势下逐渐明朗的公共基础设施投融资体制改革目标应当是“政府引导、社会参与、市场运作”的新模式。所谓“社会参与”与“市场运作”，首要目标就是解决资金瓶颈；而要鼓励社会资金的不断涌入，离不开保障投资者合法权益的制度安排。时下方兴未艾的，正是将上述公共基础设施收费权转让或者设定担保，以取得社会资金或者银行信贷资金的交易模式。本文主要考察收费权担保模式下的收费权法律定性。