上述问题缘于两类原因：一类是主观原因，主要是法律传统中对法律程序的误解、偏见和冷漠如认为程序只是实现行政目的的手段；法律程序只是用以管理和控制社会的手段，只能施予“被管理者”，而不能管理管理者等等。而社会成员的程序权利和程序公正意识的淡薄也是一个法观念问题。另一类是客观原因，主要是学理研究和程序设计等技术方面的原因，其中包括对法律程序的结构、程序合理性和程序公正性的条件、正当程序的制度装置等方面的认知和把握不够，由此也会导致相应的程序设计问题，相应地，程序立法和改革也必须从上述方面入手。
　　(二)行政程序立法方案的选择问题
　　1、行政程序的统一立法有必要吗？
　　这一问题的关键是如何理解程序的“统一性”，“统一性”不是要求所有的行政程序整齐划一，否认不同行政过程的特征，而是“主义”或者“原则”层面上的统一，即通过行政程序所坚持的主义和基本立场，对多样化的行政过程提出最低限度的程序要求，这样的统一性是构成一致性的保障，又是多样性的基础。
　　2、制定统一行政程序立法可行吗？
　　统一程序立法的可行性在于：首先，经过十多年的行政法治建设，公权力及其行使过程的“程序合法性”意识正在逐步增强，营造了法律实施的可行性，为法律制定的可行性提供了“人”的基础。其次，行政程序的相关立法和执法已积累了比较丰富的经验，一些主要行政部门已开始了很多立法尝试，这些构成了行政程序统一立法的基本资源。再次，一些重要的行政程序制度已经建立并取得了很好效果，这些程序制度的建立和运行为行政程序统一立法提供了基础和重要的实践经验。
　　3、如何进行行政程序的统一立法？
　　这是立法模式选择问题。是选择统一、详尽的法典，还是通则性的规定？这在行政法学界已有过很多讨论。[1]基于前面所述的“主义”、基本立场和中国的实际情况，应综合考虑程序作业的基本要求和不同需要方面，不同行政部门在管制过程中的实体和程序两方面都有自己的特殊性，详尽的程序法典可能会“削足适履”或‘顾此失彼”；另一方面，不同行政过程在具体的程序作业上虽有所不同，但都应当符合前述几个主义的基本要求，如透明度、一致性、程序理性，以及效率与公平等，因此，如果程序立法不就这些共同的基本原则进行规定，立法本身就失去了必要性。基于这两个方面，可以考虑采用“通则性法典”的形式，即采用“原则+一般规定+特别规定”的法体结构。原则适用于所有的行政过程，一般规定适用于法律无特别规定的所有情形，而特别规定适用于特定的行政过程，是将原则和一般规定结合与特定行政过程的具体化。

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